2018年建設項目用地預審情況分析

段君君，張 林，王兆豐，徐榮強

（1．自然資源部信息中心，北京 100812；2．自然資源部政務大廳，北京 100812）

建設項目用地預審是國家管理土地資源的一項基本管理制度，在建設項目審批、核準、備案階段，對建設項目中涉及的土地利用事項進行依法依規審查。用地預審作為實施土地利用總體規劃、落實土地用途管制、嚴格控制建設用地的一項基本政策工具，在規范建設單位科學合理選址、集約節約統籌和利用土地、保護耕地，促進國家宏觀調控政策的落實等方面發揮著重要的作用[1]。

為貫徹落實黨的十八大精神，黨中央、國務院大力推進簡政放權、深化行政審批制度改革，轉變政府職能，向優質公共服務職能轉變。在土地審批領域，各級自然資源主管部門深入推進“放管服”改革決策部署與要求，不斷改進優化現行建設用地審批制度，提高行政審批效率。建設項目用地預審制度自2001年建立以來，在土地管理的各個階段不斷深化創新，促進資源保護和統籌發展。為落實《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》的要求，自然資源部相繼出臺了《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規〔2018〕1號）、《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）、《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）等一系列指導性文件，落實永久基本農田保護措施，堅持最嚴格的耕地保護制度。

本文以自然資源部政務大廳歷年接收建設項目用地預審數據為基礎，對2018年報自然資源部審批的用地預審項目類型和用地規模情況進行總結和分析，梳理建設用地預審中存在的問題，為建設項目合理用地提供參考依據。

1 建設項目用地預審年度申報情況

1.1 建設項目預審申請用地規模情況

2008～2018年，政務大廳共接收建設項目用地預審項目總計2877件，申請用地總規模106萬hm2，其中耕地73.6萬hm2（永久基本農田17萬hm2），整體呈現先增后降的趨勢。隨著建設項目用地預審制度的建立，強化土地行政約束力、嚴格耕地保護的意識不斷增強，在保障經濟發展的前提下，土地資源和環境保護等問題日益受到重視（圖1）。

圖1 2008～2018建設項目用地預審申請面積

1.2 建設項目用地預審申請類別情況

建設項目用地預審申請類型主要分為：交通運輸類(公路、鐵路、機場等)、水利設施（水利樞紐、水庫、引水工程等）、能源（輸變電站、輸油氣管道、石油天然氣、煤礦等）、其他（基地、中心等）四大類。2008～2018年，建設項目用地預審申請類型中交通運輸類比重最大，共申請62.58萬hm2，平均占到每年用地預審申請總面積的58.1%；水利設施類共22.81萬hm2，能源類共17.8萬hm2，其他類共2.55萬hm2，分別平均占每年預審申請總面積的22.5%、16.8%、2.6%（圖2）。

圖2 2008～2018建設項目用地預審申請類型

2 2018年建設項目用地預審申報情況

2.1 項目用地規模總體情況

2018年，預審項目申請用地面積總計125540hm2。其中，農用地88390hm2（其中耕地38253hm2，含永久基本農田16606hm2），占用地總面積的70.4%；建設用地13766hm2，占10.98%；未利用地23276hm2，占18.6%；圍填海27hm2，占0.02%（圖3）。從項目類型看，交通運輸類項目共申請用地102000hm2，占用地總面積的81.2%；能源類項目共申請用地15800hm2，占12.58%；水利設施類項目共申請用地6587hm2，占5.2%；其他類項目共申請用地804hm2，占0.64%（圖4）。

圖3 各地類占比情況

圖4 各類型項目占比情況

2.2 交通運輸類項目用地面積漲幅明顯

2018年交通運輸類項目申請用地面積10萬hm2，占總用地面積的82.3%，為5年來最高水平（圖5）。

2018年，交通運輸類項目中，公路項目申請用地面積6.1萬hm2，占59.5%，同比增長742%；鐵路項目申請用地面積為3.9萬hm2，占37.9%，同比增長137%；其他項目申請用地面積為2583hm2，占2.6%，同比下降88.6%（圖6）。

公路項目漲幅較大與《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）的實施有著直接的關系。該文件進一步明確了允許占用永久基本農田的重大建設項目范圍為國家級規劃明確的國家高速公路、國道及國防公路項目。同時，為解決當前地方基礎建設中存在的突出問題，加大基礎設施領域補短板力度，將省級公路網規劃的省級高速公路及連接深度貧困地區直接為該地區服務的省級公路項目也納入用地預審受理范圍。省級立項的公路項目占用永久基本農田有了政策支撐，2018年公路項目建設用地預審申請用地面積呈現大幅增長趨勢。

圖5 近5年交通運輸類項目申請用地面積情況

圖6 交通運輸類項目申請用地面積情況

2.3 煤炭項目申請用地面積增長明顯

2018年，能源類項目申請用地面積共計1.6萬hm2，同比增長162%。其中，煤炭項目申請5304hm2，占33.5%，同比增長219%；其他項目申請10550hm2，占66.5%，同比增加137%。2016年和2017年在國家供給側結構性改革去產能的政策背景下，國土資源主管部門嚴格控制煤炭項目審批。2018年下半年，為落實國務院推進重大投資項目建設的決策部署，保障冬季煤炭供應，提前釋放優質產能，解決煤炭供需矛盾突出問題，相關部門合并審批環節，審查流程由串聯改為并聯，加快了辦理進度，煤炭項目用地預審無論是數量還是用地面積都增長明顯。

3 進一步改進和完善用地預審的建議

建設項目用地預審作為用地審批的前置程序，調控土地供應總量，優化用地結構，保證項目用地合理需求，更好地落實國家用地政策,保障了土地的可持續利用。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，土地管理形勢不斷出現新的轉變，也存在土地利用總體規劃權威性不高、審批周期過長、土地集約節約利用程度低、用地結構不合理等現象，新形勢下，建設項目用地預審制度面臨著新問題，需要進一步改進和完善[2]。

（1）完善管理制度，強化用地預審“閘門”的控制作用。強化土地利用總體規劃的權威性，建設項目用地均需符合土地利用總體規劃的要求，嚴格土地用途管制，引導建設項目依據總體規劃科學選址，節約集約用地，強化土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性，回歸預審制度的功能定位，作為土地供應的第一道閘門，切實發揮用地預審的源頭把關作用。

（2）嚴格耕地保護，促進土地合理利用。強化現場踏勘和專家論證，嚴格控制建設項目占用永久基本農田，對于占用耕地規模較大的，應當由省級自然資源主管部門負責組織踏勘論證工作，強化項目用地論證和節地評價，集約節約用地，優化項目選址，合理避讓永久基本農田，防止為降低投資成本而占用大量耕地特別是永久基本農田[3]。

（3）加強用地預審跟蹤監管。用地預審意見是項目審批（核準）的前置條件，也是建設用地審批的重要依據。加強用地預審和建設用地審批的銜接，切實發揮用地預審的前置把關作用，各級自然資源主管部門應在建設用地審批環節，加大對用地預審意見提出的相關要求落實情況的審核力度，強化跟蹤監管，對未落實預審意見要求的，不予通過審核[4]。

（4）創新審批機制，優化審批服務。在“簡政放權”的背景下，應合理劃分審批層級，優化審批程序，調整審批權限，減少審批環節，精簡審批要件，縮短審批時限，提高審批效率，降低制度性交易成本。提高用地預審的標準化和信息化水平，建立統一審批平臺，將各級審批過程和結果信息共享，優化審批服務，“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”[5]。