土地整治與鄉村振興的思考

胡傳景

（江蘇省新沂市國土資源局，江蘇 221400）

1 引言

100多年前的帕累托改進理論顯示：假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，至少使得一個人變得更好。如果一個經濟體存在帕累托改進空間，經濟學上普遍認為這樣低效的產出情況是需要避免的。目前農業生產方式、農村建設布局、農民勞動就業都存在很大的帕累托改進空間，特別是農民進城后，存在長期空閑的農村建設用地和逐漸荒廢的農業生產。通過開展土地整治，對資源要素進行重新整合，可為實施鄉村振興戰略創造條件。

2 我國城鄉土地利用中存在的問題

2.1 農民大量進城入鎮

隨著城市化進程快速推進，近10年來，農村人口快速向城鎮轉移，10年共轉移人口15089萬人，年均轉移1509萬人，2011年全國農村人口首次低于城鎮人口，此后每年占總人口比重都以減少1個百分點以上的速度遞減，詳細情況見表1。

表1 2007～2017年全國鄉村人口數量及占總人口比重

農村人口大量向城鎮轉移，是城市化和工業化的成果，說明城鎮能夠容納這些外來轉移人口。讓有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求，是促進土地向種糧大戶集中、提高農業經濟效益的必然路徑。然而由于我國幅員遼闊，很多丘陵山區不適合進行農業機械化生產，在沒有處理好規模化糧食生產前，人都走了，誰來保障我們的糧食安全？同時，人是社會建設的主體，人都走了，農村處處顯出沉沉暮氣，誰來促進鄉村振興？沒有人的鄉村，又哪來鄉愁？

2.2 農業生產后繼乏人

農業生產受自然災害影響較大，同時市場價格不穩，風調雨順多收的三五斗，經不起價格下跌的折騰；再加上近年來勞動力價格上漲及資源環境保護力度加大，種子、農藥、化肥及農膜等農資價格一路飆升，導致農業生產成本急劇上漲，雖然有國家糧食生產補貼，但是根本無法彌補農資上漲的成本。占農民工總量50.5%[1]的1980年及以后出生的新生代農民工，自小就被灌輸“好好學習，長大到城里工作”的思想，基本沒種過地，對土地的感情不深，且早已習慣城鎮生活，根本不會種地，再加上務農收益較低和耕地細碎化，導致他們更加不愿意種地。深入民族靈魂的去農文化，讓農民逃離農村的信念如宗教般虔誠[2]，農村青壯年勞動力能夠外出的基本已全部外出，目前留在村里種地的大都是50歲以上缺乏城市生活技能的人，一些地方由于缺乏勞動力，出現拋荒。農村青壯年勞動力大量流失，極大地加速了農村人口老齡化和農村勞動力年齡結構的老齡化，使中國老齡化問題在農村顯得更加突出，很難想象老一輩種地人離去后，如何才能“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2.3 現行法律限制流轉

為了維護社會穩定，保證農民“居者有其屋”，對宅基地自由買賣，政策法律是一貫禁止的。《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”1999年5月6日國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定“農民的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2007年12月30日國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》進一步規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。為了防止外村人購買和限制“一戶多宅”，現行法律規定，村民要想出售宅基地也只能出售給本村符合條件的村民，而符合條件的村民又可以通過申請獲得，在許多地方只要男性村民成年結婚就可以分戶申請宅基地并獲批準，父母去世后，在缺乏宅基地退出機制和限制流轉背景下，通過繼承又被動地變成“一戶多宅”，導致宅基地閑置浪費問題越來越突出，已經引起決策層關注。

2.4 農村資源浪費嚴重

每年數千萬農民進城后，家里還留著一塊長期閑置的宅基地，造成資源浪費。更有甚者，由于近年來城市房價節節攀升，造成一部分進城務工農民買不起城鎮商品房，出于葉落歸根戀土情節和置業養老后顧之憂考慮，這部分農民將打工所得積蓄帶回家后重新申請宅基地蓋新房，新房蓋好后又繼續外出打工，浪費了大量資源。當前農村居民點空閑和閑置用地面積多達3000萬畝。2000～2011年，在全國農村人口減少1.33億人的情況下，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。而且，每年因農村人口轉變為城鎮居民而新增農村閑置住房5.94億m2，折合市場價值約4000億元[3]。3000萬畝的農村用地閑置，相當于現有城鎮用地規模的1/4，在用地如此緊張的今天，是多么不合時宜[4]。江蘇土地市場網2018年1月8日公示的增減掛鉤節余指標宿遷與蘇州專場流轉結果顯示，增減掛鉤節余指標競價成交價格已經超過66萬元/畝[5]。如果將上述農村閑置用地進行整理，可結余增減掛鉤指標按總面積1/3計算，流轉成交平均價按33萬元/畝計算，收益將達3.3萬億元。

2.5 城鎮土地供需失衡

國家為了堅守18億畝耕地紅線，一方面，從嚴控制新增建設用地，“十三五”期間，全國新增建設用地總量控制在3256萬畝，而在“十二五”期間，這一數字是3925萬畝[6]，“十三五”時期全國新增建設用地年均651萬畝，與“十二五”相比，年均減少134萬畝，總共減少約669萬畝，2017年安排全國新增建設用地總量指標為600萬畝，較2016年的700萬畝，減少了100萬畝[7]，這意味著“十三五”后三年新增建設用地計劃將繼續壓縮，年均至少減少223萬畝；另一方面，嚴格執行耕地占補平衡政策，確保“占一補一、 占優補優、 占水田補水田”，實現耕地占補平衡數量、質量雙到位，經過十多年大規模開發整理，土地后備資源中開墾條件較好、易開發利用的地塊已開發殆盡，集中連片的更是所剩無幾，后備資源總量急劇萎縮。由于歷史原因，一些后備資源位于生態紅線范圍內，為了嚴格保護生態環境，嚴禁毀林開荒造地、填海、填湖、填濕地墾造耕地，嚴格控制成片未利用地開發，耕地占補平衡工作面臨前所未有的挑戰。但是隨著社會經濟發展、人們生活水平提高、城市化進程加快，城市對拓展空間的需求卻與日俱增。

3 新沂市促進鄉村振興的具體對策

3.1 促進產業興旺，助力農民增收

鄉村振興，離不開產業支撐，更離不開振興鄉村的人，鑒于農村人口大量流失，青年人才奇缺的現狀，新沂市堅持從軟硬兩個方面著手促進青年返鄉創業，不僅為返鄉創業人員提供容量大、門檻低、易接收的各種優惠政策，召喚“候鳥歸巢”，而且組織返鄉人員到農家樂、精品民宿、電商產業園和設施農業基地現場學習培訓，推廣和普及新品種、新技術、新模式，提高實際操作技能，開拓創業人員視野。同時，根據新沂市鄉村振興規劃，精心規劃42km休閑農業帶，依托農村土地綜合整治，加大農村基礎設施投入，重點培育扶持“一鎮一業”，遷村并點優化農村建設用地布局，推進“農文旅”深度融合，加快宋莊民宿、蜜桃小鎮等項目建設，努力把休閑農業帶建成全省最美生態休閑農業觀光帶。引導農民發展設施農業，生產反季節果蔬，提高農業效益，鼓勵成立公司+農戶的新型農業合作社，發展綠色農產品、有機農產品、地理標志農產品，創立農產品品牌，促進產業興旺。支持青年發展電商，組建電子商務服務聯盟，成立電商領導小組辦公室，出臺《新沂市電子商務產業發展扶持辦法》，在倉儲、物流、原材料等方面提供全方位服務。

3.2 發展規模經營，提高農業效益

緊緊抓住高標準農田建設整縣推進難得契機，2015～2017年期間，投資6.59億元，建設高標準農田45萬畝，基本實現了全市110萬畝永久基本農田高標準建設全覆蓋[8]，對田、水、路、林、村進行綜合整理，整地、修渠、筑路、建橋、打井，全力為農業生產“強筋壯骨”，為促進土地流轉，發展適度規模經營奠定堅實基礎。在新沂市時集、阿湖、高流等高標準農田項目區，引導農民發展大棚草莓、葡萄、果蔬等高效產業生產，推動傳統農業向現代農業“蛻變”，過去靠天收成的中低產田，如今變成了農民的“聚寶盆”。一些外出務工人員也看到商機，在外打拼多年的雙塘鎮青年農民高一山2017年春節回家過年，果斷決定流轉500畝土地，種植葡萄，他算了一筆賬：一畝地葡萄最少能產3500斤，按照保守的3元/斤計，500畝毛收入就是525萬元，除去30個工人工資75萬元，農藥化肥和水電費用75萬元，租金50萬元，建造大棚的投入不到4年就可以收回，而大棚的使用壽命至少15年。隨著全市務工人員返鄉流轉土地發展高效農業增多，用工需求量明顯增大，農民不出家門就可以就業。花廳村62歲的村民陸順啟深有感觸地說：“土地流轉后，每年不僅有1000元/畝的租金，而且國家糧食補貼還歸自己，最主要的是像我這樣年齡的人，出不了家門，過去農閑時節，整天在家里沒有事情做，現在葡萄園、桃園、草莓園爭著要，每天至少給70元，每年也有20000多元的收入，這在過去根本連想都不敢想”。

3.3 探索三權分置，實現資產收益

2018年中央1號文件首次明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。新沂市扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證，依托多年打造的“一山一湖一古鎮”旅游品牌，抓住開發建設 “一帶八園”農旅線路契機，創新農業與鄉村旅游發展模式，完善旅游服務設施，提升旅游品質，引導農民參與鄉村旅游建設，優化特色村莊環境氛圍。以空閑宅基地和房屋使用權作價入股鄉村旅游產品建設，打造鄉村氣息濃厚的景點，結合節日休閑、農產品采摘、春季賞花旅游需求，整合長期外出務工人員的閑置房屋，發展鄉村餐飲、住宿、土特產購物等產業，帶動鄉村產業轉型升級，盤活了農村閑置多年的資產。既增加了集體經濟組織收入來源，又為返鄉創業人員提供了創業場所，同時為農民增加了財產性收入，更主要的是保留了農民宅基地資格權，滿足了外出務工人員老年葉落歸根回鄉養老的需求，農民十分樂意接受這種形式。同時針對農村老年人逐漸增多、子女無暇顧及的現實情況，扶持返鄉人員利用農村閑置建設用地發展社區養老，提供針對老人的專業服務，在減輕家庭供養負擔的同時還可以與親友居住在同一個社區，便于相互照顧。

3.4 優化用地布局，改變農村面貌

為改善農民居住環境，建設美麗鄉村，新沂市全面摸底各村土地利用現狀，“村村過堂”，結合實際，因地制宜制定“一村一策”土地整治方案，全力推進“空心村”整治工作，統一規劃、統一配套、統一建設，荒廢閑置多年的老宅基地、村周圍邊角地等得到了合理使用，有效遏制了棄舊宅建新宅、一戶多宅、宅基地超標等現象。不僅守住了耕地保護紅線，緩解了建設用地壓力，而且極大地改善了農村生產生活條件和生態環境，成為以城帶鄉、城市反哺農村、促進城鄉統籌發展的重要抓手。在符合土地利用總體規劃的前提下，通過土地整治，調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地，優先保障農村生產生活用地需求，利用三年左右時間，集中力量規劃建設50個“村強、民富、景美、人和”的農村新型集中居住區。2018年規劃新建村級綜合服務中心51個，全部具備“八室兩超市一廣場”的功能，建筑面積不低于600m2，占地面積不小于10畝；2018年規劃新建中小學幼兒園32個，占地面積1000多畝，所需用地指標由全市通過土地整治優化城鄉建設用地布局統籌解決，保障城鄉基礎設施互聯互通，促進城鄉公共服務體系協同發展。

3.5 拓展城鎮空間，促進鄉村振興

鄉村振興需要依據經濟社會發展態勢和資源需求變化，綜合運用經濟、行政、法律等手段深化土地供給側結構性改革，實施差別化產業用地政策，以市場化配置土地資源為平臺，拓展新型城鎮化建設空間，聚集鄉村振興資金，促進鄉村振興建設資金自身造血機制形成。新沂市以完善建設項目占用耕地補充方式為突破口，促進補充耕地工作由“一家管，大家用”向“大家管，大家用”轉變，首先根據各鎮土地后備資源現狀，由市政府向各鎮下達申報各類土地整治項目任務，并將完成數量列入各鎮年終考核，極大地提高了各鎮申報實施土地整治項目的積極性；其次扭轉“等靠要”思想，規定所有用地項目報批必須市場化配置補充耕地指標，推動項目落地由“找市長”向“找市場”轉變，倒逼用地企業將補充耕地成本列入項目預算，促進企業節約集約用地；最后按照“誰投入，誰受益”的原則，有序引導社會資本參與補充耕地指標生產，拓展了各類土地整治項目資金來源。2018年新沂市共申報立項城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾及耕地占補平衡項目186個，全部通過專家評審，建設總規模12539畝，計劃新增耕地面積12511畝，產生的鉤掛指標優先滿足農村發展需求，剩余部分調劑給城鎮使用，土地增值收益全部返還農村，既為鄉村振興開辟了資金來源，也為重大項目和重點工程開工建設提供了有力保障。

4 結束語

鄉村振興講究的是實干，既需要健全的政策“軟環境”，更需要真金白銀的“硬投入”。新沂市通過實施農村土地綜合整治，在優先滿足農村自身發展條件下，結余的指標通過市場化配置平臺調劑給城鎮使用，同時嚴格執行“所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略”的政策規定，促進鄉村振興由“輸血式”投入向“造血式”自給轉變，最終實現“城市支援鄉村、工業反哺農業”的城鄉協調發展目標。