瑞典自然資源管理概述

馬朋林，劉伯恩

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

瑞典國土面積45萬km2，大約15%的國土位于北極圈之內[1]，2018年全國人口大約1020萬[2]。耕地面積共2.65萬km2，占國土面積的6.5%，集中在國家南部地區[3]；森林覆蓋率達到69%，位居世界前列，森林覆蓋面從南向北逐漸增多[1]。鐵礦、森林和水力是瑞典三大資源。鐵礦儲量比較多，系歐洲最大的鐵礦砂出口國；森林資源豐富，林業提供了全國9%～12%的就業崗位，紙張、木材等商品成為瑞典出口貿易中比例最大的商品[1]。

1 瑞典行政體制概況

瑞典行政體制分為中央、地區（縣）、地方三級。中央級主要由首相府、內閣部和政府機構組成。首相和10個內閣部的22位內閣部長組成瑞典內閣[4]。內閣部是宏觀層面的管理者，下屬政府機構和國有公司。政府機構履行瑞典議會授予的管理職責，是行政管理事務的具體承擔者；國有公司由瑞典政府全資或部分控股，在相關領域代表政府開展生產活動。雖然政府機構隸屬于內閣部，中央政府在指導政府機構方面具有一定的空間，但是政府機構具有較強的獨立性。政府機構在法律適當的前提下就具體事務做出的決定，中央政府以及內閣部無權干預。與歐洲其他國家不同，一是瑞典部分內閣部包含多名內閣部長，二是每屆內閣成員均由來自不同政黨的人組成。

地區級由縣議會授權的縣級管理機構組成。瑞典全國共有21個縣，其中13個縣的議會職增加了區域發展的職責，這13個縣被稱為地區。地方級由市政議會授權的地方當局組成[5]，地方級政府有290個。地區和地方根據瑞典憲法進行自治，《地方政府法》授予了地區和地方當局自治的責任范圍和管理權限，具有較大的自主權，擁有各自的稅基[6]。

2 瑞典自然資源管理體制

2.1 自然資源管理體制

瑞典行政管理體制分為三級，地區和地方當局擁有部分自治權。近年來，隨著瑞典民主進程的發展，加之地方當局與個人之間更有利于保持較好的聯系和效率，中央政府向地方當局授權的范圍越來越大。《地方政府法》規定地方級當局擁有教育、城市服務、健康與環境、環境衛生、城市規劃等權限，而自然資源的管理權限只下放到地區（縣）級機構。故，瑞典自然資源管理組織分為兩級：中央政府內閣部/政府機構；地區（縣）行政機構。本文主要介紹瑞典中央級自然資源管理部門。

2.2 自然資源管理部門

瑞典中央政府實行大部制，內閣部數量較少，內閣部管理業務范圍更廣泛，部分內閣部根據業務范圍設置多個部長。因此，總體來看瑞典自然資源管理機構職能較為綜合，涉及自然要素較多，主要管理部門是企業與創新部、環境與能源部。這兩部都是大部，人員和下屬政府機構眾多，參與瑞典自然資源管理的政府機構和組織大多隸屬于這兩個內閣部，見表1。

2.2.1 企業與創新部

企業與創新部是瑞典中央政府中最大的內閣部之一，負責瑞典住房和城市發展、國有企業、信息技術、企業和產業政策、農村事務、區域增長和基礎設施等多個領域，涉及的自然資源領域包括土地、礦產、森林、空間規劃、住房等[7]。企業與創新部內設部門較多，各部門為政府制定政策提供基礎支撐，管理各自領域的政府機構。根據企業與創新部的職責范圍，設有4個部長、4個分部和1個秘書處，見圖1。4個分部和秘書處又根據各自職責和管理工作設有多個部門，并管理部屬的相關機構，見表2。

表1 瑞典自然資源管理的機構

圖1 企業與創新部內設部門

表2 企業與創新部內設部門結構

此外，企業與創新部管理政府機構73家，占中央政府全部政府機構總數的四分之一，是管理政府機構最多的內閣部[8]。73家政府機構由企業與創新部的4個分部以及分部所屬的司局管理，涵蓋了企業與創新部的各個領域，承擔企業與創新部的各項管理職能。73家政府機構中，涉及自然資源的主要有5家，見表3。

表3 企業與創新部政府機構涉及自然資源的部門

2.2.2 環境與能源部

環境與能源部是瑞典的內閣部之一，負責政府的環境、能源和氣候政策的制定和實施。該部致力于氣候、能源、生物多樣性、化學品、生態環境、自然和森林保護、海洋和水環境、輻射安全和國際環境合作等問題。環境與能源部設秘書處和8個司，涉及自然資源管理的是自然環境司。自然環境司負責自然資源保護和生物多樣性、海洋環境問題和水管理、近20項不同的國際自然資源保護和海事公約，以及歐盟在這些領域的工作。戶外活動，海岸保護，場地保護，以及評估農業、漁業、林業和馴鹿飼養對環境的影響，也是該司工作的一部分。

瑞典環境保護局是環境與能源部所屬機構，但不屬于“政府機構”。環境保護局負責氣候、空氣、土壤、生物多樣性、污染區域、循環和廢物、環境監測等與環境有關領域的管理，也負責管理瑞典自然保護區。環境保護局設有9個部和37家下屬機構，其中自然部的使命是實施生物多樣性和生態系統服務，制定景觀和野生生物管理政策，保護湖泊、溪流、海洋、濕地、森林等環境，確保實現環境目標 。

瑞典海洋和水資源管理署是成立于2011年的新機構，是環境與能源部所屬的政府機構，也是瑞典海洋和水資源的管理機構。海洋和水資源管理署履行瑞典法律授予的相關職能，負責瑞典海洋和陸地水資源的規劃、監督和法規的制定與實施， 保護全國海洋、河流、湖泊等水資源，代表瑞典參與歐盟海洋和水資源管理與合作，履行歐盟《水資源框架指令》，實現瑞典海洋和陸上水資源的可持續發展。

3 瑞典的自然資源管理

3.1 礦產資源管理

3.1.1 管理機構

瑞典管理陸地和海洋礦產資源的機構是瑞典地質調查局所屬的獨立決策機構——瑞典采礦監察局。采礦監察局由首席采礦檢查員領導，負責管理勘查和開采許可、礦山生產檢查，并提供有關礦物立法和勘查的信息[9]。截至2018年8月，瑞典共有礦山16座，其中金屬礦山15座、粘土礦山1座。

3.1.2 管理法律法規

瑞典是世界上對礦業進行立法管理最早的國家之一，最早的采礦法頒布于13世紀。規定礦產資源開發與保護的法律主要是《礦產法》和《礦物條例》[10]，《大陸架法》和《大陸架條例》規定了從海洋開采礦產資源的有關事項。此外，《規劃和建筑法》《環境法》和《古代紀念碑和發現法》也有條款涉及礦產資源。

2014年6月11日，瑞典議會修訂了《礦產法》關于勘查工作的規定，從而擴大了勘查許可證持有者提供勘查工作信息的義務。該修正案于2014年8月1日生效。修訂的目的是確保受勘查工作影響的人士及時獲得所需的資料，以保障他們對許可證持有人的權利。修正案的另一個作用是澄清對采礦勘查公共利益的監督和責任。

勘查許可證或開采特許經營者通常需要在工作開始前申請許可證，行為人也要遵循《規劃和建筑法》《環境法》和《古代紀念碑和發現法》等法律法規的相關規定。

3.1.3 管理制度

《礦產法》適用于銻、砷、鈹、鉍、銫、鉻、鈷、銅、金、銥、鐵、發生在基巖、鑭和鑭系元素、鉛、鋰、錳、汞、鉬、鎳、鈮、鋨、鈀、鉑、銠、銣、釕、鈧、銀、鍶、鉭、鈦、釷、錫、鎢、釩、釔、鋅和鋯、紅柱石、磷灰石、重晶石、水鎂石、耐火材料或燒結粘土、煤、螢石、石墨、藍晶石、菱鎂礦、霞石正長巖、黃鐵礦、巖鹽或類似鹽礦床、矽線石和硅灰石、石油、天然氣和鉆石等。鈾礦于2018年8月1日從以上范圍中被剔除，在2018年7月31日之后將無法申請鈾礦勘查許可證或開采特許權[11]。

礦產資源勘查必須只有勘查許可證持有人進行，并且進行礦產勘查必須由具有資質的特許公司進行。礦產法適用的礦產資源中，石油、天然氣和鉆石資源的勘查許可要求更加嚴格，法案對勘查許可證的允許和禁止都做了詳細的規定。勘查許可證有效期為3年，可以申請延長1年，當有特殊原因并已經開展大量工作時，最多可以延長2年，總共達到5年。

此外，海底礦產資源的管理由瑞典采礦監察局根據《大陸架法》和《大陸架條例》規定，審核海底礦產資源勘查開發的許可。

3.2 土地資源管理

瑞典法律規定，土地為不動產。瑞典是歐洲比較早形成土地管理制度的國家，也是歐洲土地管理制度延續比較好的國家。早在12 世紀, 瑞典就已經有了土地(不動產)管理的成文地方法規[12]。經過幾百年的發展，瑞典土地管理制度也在不斷完善。1932年瑞典對國家土地管理制度進行了改革，建立了土地權利登記制度，成為現代登記制度的雛形。瑞典的土地登記制度堪稱世界領先，波羅的海國家包括俄羅斯等都受到瑞典土地登記體系的影響[13]。

3.2.1 管理機構

瑞典土地登記工作由國家制圖、地籍和土地登記管理局負責領導，對土地和不動產信息進行統一管理。該管理局以及下屬機構對全國的土地及附屬不動產信息進行采集、登記、加工和集成，包括基礎空間數據、宗地估價信息、土地和房產交易信息、土地和房產權屬現狀和環境信息。

瑞典中央政府參與土地市場管理的是土地銀行。土地銀行的功能，一是將具有潛在市場價值的土地通過競拍等市場方式收歸國有，經過一系列的整理，增加土地價值；二是對瑞典土地市場進行國家干預，打破市場壟斷，維護土地市場平穩，保障國民的用地需求，實現土地市場和經濟社會平穩發展的目的[14]。

3.2.2 管理法律法規

瑞典法律規定，財產分為不動產和動產。不動產統稱為土地，其他物品稱為動產。瑞典管理土地資源的法律主要有《不動產財產法》[15]《規劃和建筑法》[16]《關于土地和水域管理的條例》[17]等。這些法律列出了土地（不動產）在確權、登記、轉賣、規劃、開發、治理、修復、污染整治等各個環節需要遵循的要求，對土地（不動產）的開發、房屋建筑、拆遷整理、修復賠償等方面做了詳細的規定。根據法律規定，確定了土地登記、土地銀行、土地與環境法庭等各項管理制度。

3.2.3 管理制度

瑞典的土地（不動產）可以由私人或公共持有。土地均被分割為不同地塊并標注名稱和屬性，詳細地記錄在國家土地登記系統中。由于登記信息面向社會開放，大眾可以非常容易確定每個地塊的信息。持有人對土地和附屬建筑物擁有的所有權包括占有、處置不動產的權利，但是對不動產開發利用的權利也受到規劃、建筑、環境等方面法律的制約。個人和組織除了可以在私有土地上獲得所有權外，也可以獲得公共持有土地的租賃權。租賃權人對土地的權利和所有權人的權利實質上相同，但是租賃權人無權轉讓土地，有權處置其對土地的租賃權。

2010年7月，《規劃和建筑法》實施。該法將過去由財產法庭以及行政法院負責的規劃和建筑類案件的管轄權交由土地和環境法庭負責。瑞典法庭體系分為兩類：普通法庭體系和專業法庭體系。土地和環境法庭屬于專業性法庭，管轄土地租、賃權案件，環境許可案件，土地征收、補償案件，環境損害案件，水類案件等[18]。

土地銀行制度是瑞典保障土地交易，維護土地市場穩定，確保瑞典經濟社會穩定發展而于20世紀初設立的制度。土地銀行制度的設立，有效地解決了城市發展中遇到的各類問題，例如住房短缺、市政與交通設施需求、公益用地緊張等問題。土地銀行制度是私有制下政府有效調控城市土地供需，實施公益建設的有效措施。瑞典土地主要以地方政府為主，一般由地方政府公益性的專門土地機構執行土地銀行職能，代表政府實施土地投資，對收購土地開展評估，實施土地整治，再進行出讓或出租，獲取土地增值收益。

3.3 森林資源管理

瑞典的森林資源產權分明，分為公有森林和私有森林，公有森林分為國有森林和其他機構公有森林，私有森林分為林業公司所有和個人所有。國有森林的管理人是Sveaskog國有森林管理公司，其他機構公有森林管理人是持有機構，私有森林的所有人是管理人。國有森林占全國森林的14%，范圍遍布全國，但大部分在瑞典中部以及北部地區；其他機構公有森林占2%；林業公司持有森林占25%；個人所有森林占50%；地方政府持有森林占3%；其他持有森林占6%。國有森林和地方政府持有森林是瑞典木材的主要來源[19]。

3.3.1 管理機構

瑞典森林資源管理的行政機構是國家森林局。國家森林局的主要職能是制定和實施林業政策，執行《林業法》《環境法》規定的內容，統計森林資源和林業數據，促進森林管理，實現林業的經濟目標和環境目標。國家森林局總部位于延雪平市，在全國80多個地區設立辦事處，與瑞典森林與農業科學院、瑞典農業科學大學、北歐森林所有者協會、瑞典森林工業聯合會等林業領域非政府機構共同合作，參與瑞典森林資源的開發和保護，促進瑞典林業的可持續發展[20]。

3.3.2 管理法律法規

瑞典管理森林資源的法律主要是《林業法》《森林保護條例》和《不動產財產法》，其他法律對森林和林業等方面工作做出了相關規定，例如《環境法》。

《林業法》規定了社會對森林所有者的要求，法律規定，森林是一種可再生、可持續、具有良好收入的資源。森林所有者有義務考慮自然、文化遺產、馴鹿飼養和其他利益。在森林砍伐、自然資源和遺產保護、生物多樣性、林地管理以及其他方面，《林業法》都作出了較為詳細的規定[21]。《森林保護條例》由瑞典國家森林局根據《林業法》制定頒布，條例更加詳細地規定了在森林及生態環境保護、森林資源開發、林木更新、病蟲害防治、森林安全、自然遺產保護等各方面需要遵循的內容[22]。《不動產財產法》將森林作為財產，在財產確認、登記、交易、租賃、抵押等方面做了詳細規定。

4 瑞典的自然資源管理特點

4.1 自然資源管理法規完善

瑞典是世界上開展自然資源管理最早的國家之一，自然資源管理具有悠久的歷史。瑞典具有悠久的歷史，較為穩定的政治體制確保了國家的管理制度得到了良好的延續。瑞典的土地登記和礦業管理理念和制度都形成于12～13世紀，并在之后的發展中得到了很好的延續和完善，沒有發生重大的修改。與我國的資源類法律不同，瑞典的資源類法律篇幅長，條文名目詳細，規定內容十分具體，一部法律基本涵蓋了管理范圍內的各項細節。幾百年的不斷完善和修訂，加之政府不斷地根據發展趨勢對現行制度進行調整更新，使得瑞典的土地和礦業管理處于世界領先地位。

4.2 實行自然資源的綜合管理

瑞典的中央部門數量少，每個內閣部都負責管理廣泛的領域，企業與創新部一家內閣部涵蓋了自然資源的大部分門類，內閣部下屬的機構眾多。這種制度在瑞典運行多年，經驗豐富，最大范圍內提高了自然資源管理的效率，也為其他國家進行自然資源管理制度改革提供了有效的借鑒。

4.3 重視資源的產權管理

瑞典歷來重視資源的產權管理，重視對財產所有者權利的保護。瑞典建立了世界上先進的土地登記制度，對所有土地及附屬財產進行系統登記，并向全社會公開，成為土地及附屬品產權管理和交易的制度保證。《不動產財產法》是瑞典自然資源產權管理的主要法律，對土地、礦產、森林等各類自然資源的產權管理進行了詳細的規定，是不動產產權管理的法律保障。