2018年礦業權申請受理情況分析

徐榮強，張 林，段君君，張 宇

（自然資源部信息中心，北京 100812 ）

世界經濟增速減緩，全球礦業市場也受到明顯影響，中國作為世界經濟增長的引擎，對全球經濟的增長做出了巨大貢獻。我國基礎設施建設迅速發展，對于能源、礦產等商品的需求日益提升。2018年是自然資源系統建機制、打基礎、促融合、全面確立工作職能的起步之年[1]。礦業權管理工作作為自然資源部的重要工作職能，在保障國家礦產資源權益、維護正常的礦產資源勘查開發秩序、優化礦產資源配置和礦業權人合法權利等方面有著重要作用[2]。為落實黨中央簡政放權的部署，深入推進“放管服”改革，國務院相關主管部門相繼制定了一系列礦產資源管理改革制度，不斷規范礦業權的管理與審批，對礦產資源管理本身、自然資源管理部門和礦權人的權利都產生了深遠的影響。

1 報自然資源部礦業權基本狀況

1.1 礦業權申報數量整體有所增長

隨著礦業權辦理事項不斷合并、精簡，非油氣探礦權申報數量呈逐年下降趨勢；非油氣采礦權申報數量保持低位；油氣探礦權由于以延續申請為主，總體保持穩定；油氣采礦權申報數量穩中有升（圖1）。2018年，自然資源部政務大廳共接收礦業權1262件，同比增長20.9%。其中，非油氣探礦權301件，同比減少13.3%；非油氣采礦權107件，與2017年持平；油氣探礦權531件，同比增長16.5%；油氣試采246件，同比增長196%；油氣采礦權323件，同比增長141%?？傮w上看，全年礦業權項目申報數量整體有所增長，采礦權申報數量增幅較大，探礦權申報數量小幅減少。

圖1 近5年報自然資源部礦業權申請數量

1.2 非油氣探礦權延續項目數量有所下降

2018年，非油氣探礦權中，新立項目申報13件，占4%，新立勘查面積761.49km2，同比增長 322%；延續項目119件，占39%，同比降低32%；變更項目28件，占9%，與上年持平；保留項目77件，占26%，與上年持平；注銷項目64件，占21%，同比增長12%（圖2）。

圖2 非油氣探礦權接收情況

1.3 非油氣采礦權劃定礦區范圍申報數量有所增加，煤礦新立劃定礦區范圍數量明顯增加

2018年，非油氣采礦權中，新立7件，同比減少53%，包括煤礦5件、銀礦1件、鉬鉛鋅多金屬礦1件，總申請生產規模7510萬t/a；延續申請17件，與上年持平；變更申請16件，相比上年增加5件；抵押備案18件，同比增加1件；劃定礦區范圍申請共計49件，同比增長4.2%，其中，劃定礦區范圍新立申請26件，同比增長8.3%（圖3）。受《國土資源部關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國土資規〔2016〕3號）文件中“從2016年起，3年內停止煤炭劃定礦區范圍審批”的規定影響，煤礦劃定礦區范圍申請數量大幅增加。

1.4 油氣探礦權縮小變更有所增加

2018年，油氣探礦權中，新立9件，占1.7%；延續288件，同比增長16%；探礦權變更186件，同比增長16%；探礦權注銷45件，與上年持平（圖4）。因投入不足、申請人認為勘探潛力較差、退出國家級自然保護區及其他禁止勘查開采區等原因，全年累計退出區塊面積19.99萬km2。

圖3 非油氣采礦權接收情況

圖4 油氣探礦權接收情況

1.5 油氣試采申請快速增長

油氣采礦權中，新立19件，與上年持平；延續31件，與上年持平；采礦權變更27件，同比增長2700%，其中，12件為申請人名稱變更，9件為原有采礦權擴大面積變更，6件為退出自然保護區縮小面積變更；油氣試采全年申報246件，同比增長296%（圖5），主要集中在新疆、內蒙古、河北、甘肅、陜西、吉林、青海、四川、重慶，其中，中國石油天然氣股份有限公司申請227件、占總量的92%，其他公司申請與去年同期基本持平。通過油氣試采求取參數，既保證了探明儲量的準確性，也為申請采礦權新立提供了法律依據。

圖5 油氣采礦權接收情況

2 礦業權審批中面臨的問題

2.1 礦業權退出保護區

自中辦、國辦通報祁連山國家級自然保護區生態環境問題以來，自然保護區內礦業權的退出工作陸續展開，涉及保護區的礦業權按照《自然保護區條例》及《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》等相關規定逐步依法退出，以申請人主動退出以及公告注銷的方式為主，全年礦業權縮減面積申報數量明顯上升。但同時，在礦業權與自然保護區重疊的范圍內，目前實施的礦權退出方式，降低了礦業權人的投資積極性；關閉了大量的礦山企業，減少了政府的稅費收入，引發大量職工就業安置問題；影響了我國礦產品價格及供應平衡，給礦山企業造成了經濟損失。

2.2 轉采前繳納出讓收益

《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》出臺后，礦業權人對于征收礦業權出讓收益的政策存在較大爭議，如該辦法中第十三條規定“探礦權人在取得勘查許可證前，首次繳納比例不得低于探礦權出讓收益的20%；剩余部分在轉為采礦權后，在采礦權有效期內按年度繳納。”礦山企業在擔負勘查支出的同時還要繳納出讓收益，使企業在未取得收益時就需繳納大量資金，一定程度上降低了礦山企業進行礦業權勘查工作的積極性，不利于市場的良性發展。

2.3 對政策理解不夠透徹

隨著“放管服”改革的的深入推進，國土資源部于2017年底出臺了多個政策性文件，刪除了已不適應目前礦產資源管理實際的內容，同時也吸納了諸多現行礦產資源管理中行之有效的管理方式和手段，簡化了部分原有政策中不便民利民的程序和環節[3]。根據實踐情況來看，降低制度性交易成本，減輕礦業權人負擔的目標初見成效，但同時礦山企業乃至省級礦業權主管部門對于新政策的理解與把握良莠不齊，造成礦業權人在礦權申報時遇到了很多阻礙。如國土資規〔2017〕15號文件要求礦權人提供國土資源主管部門核查意見，由于核查內容較多、核查周期過長，導致大量礦業權因缺少省級礦業權主管部門的意見或意見內容不規范而無法在有效期時限內申請礦業權延續的問題時常出現。

3 進一步完善礦業權管理工作的對策建議

3.1 完善退出保護區機制，保障各方權益

一是采取科學方法促進涉及自然保護區內礦業權的合理退出，探索研究異地置換、產能置換方法，尊重歷史決策并綜合考慮當地經濟狀況，完善涉及自然保護區的礦業權的補償、退出機制。二是相關主管部門應加快保護區具體范圍核實工作，各部門間應統一規范自然保護區及其他禁采區的相關數據，合理科學論證保護區的功能劃分與邊界劃定，向礦業權人公開自然保護區范圍。三是妥善解決礦產資源勘查與開發和環境保護的矛盾，堅定不移地鼓勵合法勘查活動，在落實生態文明建設要求的同時，更好地保障礦業權人的合法權益，確保退出保護區工作的統籌協調穩妥推進。

3.2 完善礦業權出讓收益征收，保證平穩過渡

礦業權出讓收益制度的出臺，解決了各省對礦業權價款概念存在的不同理解。為進一步完善礦業權出讓收益制度，保證價款與出讓收益征收制度的平穩過渡，一是統籌協調各部門間利益，調整出讓收益征收階段，嘗試在轉采后進行征收；二是適當降低首期收取比例并探索結合基準價與出讓收益率混合征收的方式，充分考慮市場波動，保持政策的可調解性；三是考慮探礦權人前期投資風險，鼓勵礦業權人風險勘探，增加礦產資源儲備；四是廣泛調研征求礦業權人意見，認真總結實踐經驗，加快政策的修訂完善。

3.3 加強新政策解讀宣傳，提升服務質量

加強對新出臺政策文件的解讀，增強新政策法規的宣傳力度，拓寬申請人的咨詢渠道，保障礦業權審批高效有序進行。2019年，自然資源部部級層面將有大量礦業權到期延續，受當前煤炭政策、國家發改委負面清單等調控政策的影響，或將迎來礦業權申報數量的進一步增長，建議：一是做好銜接工作，完善審批制度，推進“互聯網+”建設，實現礦業權全流程網上審批，提高審批效率；二是統一審批標準，明確規則，細化要求，提升政務服務質量，最大程度地限制自由裁量權，規范行政權力運行[4]，更好地踐行“以人民為中心”的服務宗旨。