《俄羅斯聯邦2035年礦物原料基地發展戰略》簡介

隋延輝

（吉林大學，吉林130026）

俄羅斯擁有巨大的礦物原料資源和強大的礦物原料綜合體（聯合企業），這些礦物原料綜合體是國家經濟發展的基礎，是國家內部政策和外部政策實施的工具，也是國家外匯收入的主要來源。俄羅斯在世界礦物原料市場中的作用，在很大程度上決定了其地緣政治的影響。

據報道，俄羅斯礦物原料綜合體提供了聯邦預算收入的40%。而且，在全球地質勘探規模下降的背景下，在俄羅斯，礦產資源使用者的投資積極性在提升。近年來，俄羅斯依靠預算外資金，地質勘探工作量增加了20%，投入資金超過3000億盧布。2017年，俄羅斯主要礦物原料國內消費總量按貨幣（形式）計算超過11.5萬億盧布，出口約為10萬億盧布[1]。

俄羅斯是世界上最大的礦物原料生產國和出口國，與此同時，根據俄國內對許多礦物原料類型的需求量（總量和人均），使得俄羅斯明顯落后于進入后工業發展階段的國家和地區。為滿足國家經濟在礦物原料資源方面的需求（包括出口）以及鞏固俄羅斯聯邦地緣政治利益的長遠計劃，保障礦物原料基地均衡發展和利用，俄羅斯聯邦政府于2018年12月22日以第2914-p號令批準了《俄羅斯聯邦2035年礦物原料基地發展戰略》（以下簡稱《發展戰略》）[2][3]。

1 《發展戰略》的總體框架

《發展戰略》詳細分析了俄羅斯聯邦礦物原料基地的現狀及其發展前景，確定出俄羅斯地質部門（行業）的優先地位（發展方向）、目標和任務，旨在實現礦產品可持續確保俄羅斯聯邦經濟的需求，包括出口的義務。《發展戰略》充分考慮到了世界經濟和俄羅斯經濟的不同發展計劃及礦物原料資源消費的主要趨勢；指出了發展俄羅斯聯邦礦物原料基地所面臨的挑戰和威脅，包括對俄羅斯聯邦礦物原料基地的發展可能產生負面影響的外部挑戰和內部挑戰，以及對外部挑戰和內部挑戰考慮不周將導致加劇或實施對俄羅斯聯邦礦物原料基地動態發展所構成的威脅等。為實現《發展戰略》之目標，在逐步增加礦物原料基地的基礎上，依靠增強各階段地質勘探工作的投資吸引力、提升預測和普查新礦床的質量，以及通過引入礦石處理、采礦、選礦和綜合提取礦產資源的現代技術（工藝），提高對已知礦床（包括未開采礦床）的開發效率。

2 《發展戰略》的幾個關鍵點

2.1 有關的概念和定義

《發展戰略》中使用下列基本概念和定義：

（1） 礦 物 原 料 基 地 (Минерально-сырьевая база)——指被勘探的和評價的礦床表內和表外儲量，及其被定位的和預測資源量之總和。

（2）礦物原料綜合體 (Минерально-сырьевой комплекс)——指經濟上最穩定的、具有社會意義的俄羅斯經濟成分（部門）之一，為國家預算體系的主要供體，也是國家工業轉向新的高科技類型的主要資金來源。

（3） 礦 物 原 料 中 心 (Минерально-сырьевые центры)——指正在被開采的和計劃列入開發的礦床和遠景區之總和。這些礦床和遠景區受現有的和計劃中的基礎設施制約，并對開采的原料或選礦產品有統一裝運點，通過聯邦或區域內的運輸系統（鐵路、管道運輸和海上運輸）提供給消費者[4]。礦物原料中心是在地下礦產資源地質研究、再現和利用礦物原料基地方面制定規劃-目標計劃的對象，也是由地方機構形成側重礦物原料商品物流第一個步驟所建立的自然實體。

（4）俄羅斯聯邦礦物原料基地發展戰略(Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерация)——指在地質研究和重現俄羅斯礦物原料基地方面國家管理的長期優先地位、目標和主要任務，以及面向解決所提出問題的各項措施之總和。

（5）優先地域 (Приоритетные территории)——指國家超前發展的地區，包括俄羅斯遠東聯邦管區、北高加索聯邦管區、貝加爾地區、俄聯邦北極地帶、克里米亞共和國、塞瓦斯托波爾市、加里寧格勒州和其他包括在國家（聯邦的目標）規劃中的地區。

（6） 地 質 勘 探 工 作（Геолого-разведочные работы）——指一系列生產工程和科學專題研究的綜合體，其目的是預測和查明礦床、定位預測資源量、勘探礦產資源儲量及其工業開發準備并劃分出幾個循序漸進的連續的階段: 礦產資源區域地質研究、礦床預測、普查工作、評價工作與礦床勘探。應當指出，在中國，地質勘查從廣義上可理解為地質工作，是根據經濟建設、國防建設和科學技術發展的需要，運用測繪、地球物理勘探、地球化學探礦、鉆探、坑探、采樣測試、地質遙感等地質勘查方法，對一定地區內的巖石、地層、構造、礦產、地下水、地貌等地質情況進行調查研究的工作。狹義地說，在中國的實際地質工作中將地質勘查工作劃分為5個階段，即區域地質調查、普查、詳查、勘探和開發勘探[5]。根據GB/T 3344-2016《固體礦產勘查工作規范》（2016-12-30發布，2017-07-01實施），固體礦產勘查工作分為預查、普查、詳查、勘探4個階段[6]。

（7）普查資源儲備量（Поисковый задел，大致與英文“Search resources”相當）——即地質普查資源儲備量。地質勘探儲備量是在查明目標（找礦靶區）和對其準備深部勘探鉆進時，以地質勘探工作未完成生產的形式出現的。具體是指在地質普查工作中形成的預測資源量，其級別分為P2級和P1級。普查資源儲備量基本上還是在前蘇聯時期形成的，按照專家的說法，許多種類的礦物原料普查儲備量在不遠的將來可能被耗盡。目前在俄羅斯已經出現了礦產資源普查儲備量危機！應當指出，據統計，僅30%的預測資源量在進一步研究中可提升成為儲量[7]。按照俄羅斯審計署專家的看法[8]，俄羅斯礦物原料基地現狀可以用普查資源儲備量耗盡來描述，還表現出發現大型礦床的可能性在降低，以及增加了在地質勘查方面的投資風險。因普查儲備量虧空，迫使國家由開展一般性地質工作向準備普查地段方面轉移資金。

2.2 編制依據

《發展戰略》指出：《俄羅斯聯邦憲法》、《聯邦憲法法》、聯邦法律以及俄羅斯聯邦總統和政府的法律行為是編制該戰略的法律基礎。該戰略是根據“俄羅斯聯邦戰略規劃”聯邦法律而制定的。

下列戰略規劃文件規定得以保障本《發展戰略》在恢復和發展礦物原料基地范圍內實施：俄羅斯聯邦總統國情咨文（普京總統2018年3月1日向俄羅斯聯邦會議所作報告）、俄羅斯聯邦國家安全戰略（2015年12月31日俄羅斯聯邦總統令第683號批準）、俄羅斯聯邦科學技術發展戰略（2016年12月1日俄羅斯聯邦總統令第642號批準）。

另外，俄羅斯聯邦政府在制定發展戰略時還考慮到了《2030年俄羅斯聯邦經濟安全戰略》（2017年5月13日俄羅斯聯邦總統令第208號批準）、《2017～2030年俄羅斯聯邦信息社會發展戰略》（2017年5月9日俄羅斯聯邦總統令第203號批準）、《2025年俄羅斯聯邦生態安全戰略》（2017年4月19日俄羅斯聯邦總統令第176號批準），以及其他俄羅斯聯邦戰略規劃文件。

2.3 戰略礦物原料和重要的礦產資源分類

關于俄羅斯聯邦政府1996年批準的戰略礦物原料主要類型清單目錄（29種）[9]，根據國家不同經濟時期的需要，不同類型的礦產資源使用方向發生了很大變化，出現了新的來源。因此，主要戰略礦物原料類型清單以5～6年的周期性來確定更為準確。

根據國家經濟需求和礦產開發的經濟條件，結合俄羅斯礦物原料表內儲量的數量和質量,同時考慮到礦物原料基地逐步增加的地質遠景存在與否，《發展戰略》將所有戰略礦物原料和最重要的礦產資源（種類）劃分為三類。

第一類是指在國家經濟發展的任何情況下，礦產資源儲量的保障率可滿足2035年之前及以后必要的需求，主要為天然氣、銅、鎳、錫、鎢、鉬、鉭、鈮、鈷、鈧、鍺、鉑族、磷灰石礦、鐵礦石、鉀鹽、煤炭、水泥原料等。

第二類礦產資源是指2035年之前所開采的礦床儲量不足以保障其開采所達到的水平，石油、鉛、銻、金、銀、金剛石、鋅和特別純的石英原料等屬于此類。

第三類屬于稀缺的礦產資源，其國內需求在很大程度上需要由進口和/或庫存持有量來保障，具體包括鈾、錳、鉻、鈦、鋁土礦、鋯、鈹、鋰、錸、釔族稀土、螢石、鑄造用膨潤土、長石原料、高嶺石、大片白云母、碘、溴和光學原料等。

應當指出，地下水（包括飲用水和工業用水）在儲量核算、普查、勘探和開采方面屬于特殊的礦產資源。從長遠來看，在地球上人口增長和生態環境惡化的背景下，對地下水的需求不論在俄羅斯還是在世界范圍內均將增加。地下水稀缺程度及其在每個地區的儲量規模差異很大，但在全國范圍內，地下水的儲量情況可以認為是令人滿意的。在城市化人口稠密地區，逐步增加地下水礦物原料基地是一項緊迫的任務，但更重要的是保護現有的地下水儲存量，防范受集約的經濟活動所造成的水質劣化。地下水被當成獨立的一種重要資源來看待，為此，不僅需要擴大地質勘探工作范圍，而且要更加嚴格要求地下水的消費者、礦山企業和其他大型工業企業。

2.4 戰略目標和任務

保持必要且充足的國內消費、礦物原料出口和被迫進口之間形成經濟上合理的平衡，這是俄羅斯聯邦長期發展礦物原料基地的優先發展方向。這一平衡通過及時恢復生產與合理使用礦產資源儲量來實現。當然，對于每一種礦產資源，這種平衡是不同的，主要取決于市場需求、高盈利儲量的數量、可能的技術工藝條件、基礎設施以及開采的生態環保限制等。

為使礦物原料對社會經濟發展穩定的保障具有可持續性、保持俄羅斯聯邦經濟和能源安全足夠的水平而營造條件，是發展礦物原料基地的戰略目標。

《發展戰略》實施過程中需要完成下列任務：

（1）開展區域地質研究和礦產預測研究，其規模控制在建立和逐步增加“普查資源儲備量”所必需的范圍內。在此基礎上，提高俄羅斯聯邦境內及其大陸架的地質研究程度。

（2）對于正在運營的現行的和新興的礦物原料中心，包括俄羅斯聯邦超前發展區域和優先區域——遠東聯邦管區、北高加索聯邦管區、貝加爾地區、俄聯邦北極地帶、克里米亞共和國、塞瓦斯托波爾市、加里寧格勒州，要發展具有高兌換能力（即易轉換成現金）的礦物原料基地。

（3）在俄羅斯遠景區域及其大陸架內，查明非傳統地質工業類型的碳氫化合物（烴類）原料油氣田和固體礦產資源礦床。

（4）依靠吸引開發難提取的石油和天然氣儲量和未開采的固體礦產資源（礦床），為開發技術成因礦床創造條件，從剝離物和圍巖中提取有用組分，以及伴生的工業用水，以確保合理使用所創立的礦物原料基地。

（5）重現與保護地下水。

（6）降低開發地下資源對周圍環境的負面影響。

（7）提高地質行業的投資吸引力，確保地質勘探工作預算外投資的持續流入穩步增長。

（8）通過發展信息技術，其中包括在地質學和地下資源使用方面，依靠引入自動管理和調控體系，以及在地質資料使用中引入自動處理、解釋、儲存和提供體系。對地下資源使用信息保障體系、對發展俄羅斯聯邦礦物原料基地的監測和控制等做出質量上的改善。

（9）建立和引進地質勘探工作先進技術，采用國產的不遜于國外的類似物替代進口裝備和公用設備。

（10）在培養地質專業人員方面，依靠聯合高等教育機構、行業國家預算機構和礦業公司——礦產資源使用者的力量，來提高地質行業的人力資源保障。

2.5 《發展戰略》實施計劃

本《發展戰略》實施將分為兩個階段進行。

第一階段，即2018～2024年。在該階段，為了恢復和發展具“普查資源儲備量”的項目基金和具有前景的授予許可證（特許）項目基金，將計劃對大比例尺區域地質研究增加國家撥款，建立地下礦產資源地質信息統一基金，編制必要的、保障集中資金、技術和人力資源潛力以實現礦物原料基地發展指標的規劃方案和項目文件。

第一階段還要完善重要的法律和促進提高俄羅斯地下資源投資吸引力的經濟調節機制，期間將修改《俄羅斯聯邦地下礦產資源法》和有關礦產資源使用的法律調節規范。根據《發展戰略》的規定，依靠聯邦預算資金，來優化地質勘探工作的方向。

另外，根據所取得的成果和2024年之后的俄羅斯礦產資源開采預測計劃，在第一階段結束時，本《發展戰略》將更具有現實意義。

第二階段，即2025～2035年。在該階段規定為實現戰略目標和完成任務并考慮到其集約化將開展一系列重要工作，特別是為提高俄羅斯地下資源的投資吸引力將繼續開展所必需的工作。以此為基礎，將創立自我調節模式以實現礦產資源儲量增長與注銷的最佳平衡。另外，還將完成與完善地質信息使用收集、處理、分析、存儲和提供體系，以及加強開展地質勘探工作的科學技術與人力資源保障方面有關的改革。

實施該《發展戰略》的各項規定將在隸屬于俄羅斯聯邦國家預算機關的聯邦執行權力機構和有利害關系的公司——礦產資源使用者職權范圍內來實現。

該《發展戰略》實施工作協調員的職責和權力歸于俄羅斯聯邦自然資源與生態部 (Минприроды России)。《發展戰略》實施協調員的任務：一是組織系統監控地下資源現狀；二是為保障發展國家礦物原料基地，分析與評價俄羅斯聯邦礦物原料資源的生產重現和使用；三是向俄羅斯聯邦政府提交年度報告和戰略實施成果及其集約化建議。

《發展戰略》實施成果的評估應該作為制定調整該《發展戰略》內容建議的基礎。

2.6 發展俄羅斯聯邦礦物原料基地的預期成果和指標

獲得重現俄羅斯聯邦礦物原料基地方面的成果，很大程度上取決于吸引預算外撥款的來源。考慮到這一點，對戰略執行情況的監測將以地質研究程度的指標為特征，增加最重要的礦產資源類型儲量和用于開展地質勘探工作的預算外投資規模。

地下礦產資源區域地質研究指標：到2025年1:100萬比例尺地質測量達到100%（境內區域全覆蓋）；到2035年1:20萬比例尺地質測量達到100%。

增加礦產資源儲量及其開采的比例，是在國家經濟和能源安全方面確定礦物原料基地發展成就的重要指標。

對于第一類礦產資源（例如天然氣、銅、鎳、鉬、鎢、鈮、鈷、鍺、鉑族元素、磷灰石礦、鐵礦石、鉀鹽、煤炭和水泥原料），《發展戰略》中規定其指標目標值不低于50%的水平。這樣有可能保持其開采水平持續幾十年。如指標降低低于目標值時，開采此類礦產資源，還將穩定持續20～30年。

對于第二類礦產資源（石油、鉛、銻、金、銀、金剛石、鋅和特別純的石英原料），《發展戰略》中規定其指標目標值在100%的水平，而其極限允許值在75%的水平上，這樣有可能保持其開采水平持續幾十年。如指標降低至臨界水平，開采此類礦產資源，還將穩定持續15～20年，之后逐漸開始降低。

對于第三類礦產資源（鈾、錳、鉻、鈦、鋁土礦、鋯、鈹、鋰、錸、釔族稀土、螢石），《發展戰略》中規定其指標目標值在75%的水平上，而其極限允許值在50%的水平。在運用完善的預測-普查綜合方法，以及對低劣質量的礦物原料研發新的經濟上有效的選礦和精煉工藝并將其引入開發的基礎上，通過發現含優質礦石的礦床，以保障這些指標達到。

另外，對于國家工業需求非常低的戰略固體礦產資源（例如鈧、錫、鉭），《發展戰略》對其指標的目標值和極限值未作規定。

應當指出，考慮到地質勘查行業的特點，為了消除與發現礦床不正常的變化過程相關的必然波動，上述計算指標采用近十年來礦產資源儲量增長和注銷的平均值。

《發展戰略》規定，用于完成地質勘探工作的預算外資金投入與聯邦預算撥款規模之比，作為對俄羅斯聯邦地下礦產資源地質研究和重現礦物原料基地提高投資吸引力的特征指標。

自2019年起，俄羅斯投入地質勘探工作的聯邦預算撥款每1盧布應當得到礦產資源使用者資金至少10盧布。也就是說，投入地勘工作的聯邦預算撥款與預算外資金（礦產資源使用者投入）之比不低于1:10。

必須發展中小規模的地質勘探公司，保障對地質勘探部門用于開展早期階段的地質勘探工作有額外投資進款，提高對地下礦產資源的研究程度，以便增加重現礦物原料基地的數量并發現新礦床。

3 《發展戰略》的意義

俄羅斯聯邦政府批準的《俄羅斯聯邦2035年礦物原料基地發展戰略》，指明了俄羅斯礦物原料基地的發展方向；明確了該《發展戰略》的實施將保障提高國家地質研究程度，保持俄羅斯在全球礦物原料供給中提供碳氫化合物（烴類）原料儲量和最重要的固體礦產資源的領先地位。《發展戰略》中所釋放出的重要信號，必將會引起外國投資者的重點關注和深入研究。縱觀俄羅斯對地下資源使用方面的管理，已顯現出俄羅斯聯邦政府將改革進行到底的信心和行動！