空間規劃視角下土地利用現狀與規劃分類標準初探

于書倫， 段娟莉， 楊永波

(西安中策資訊科技有限責任公司，陜西 西安 710065)

新時期，國家大力推進生態文明建設，空間類規劃走向了生態文明新時代的“岔路口”，該類規劃所面對的主要矛盾已從解決“經濟高速建設與資源供給短缺”的矛盾演化為統籌“綠色協調發展與資源空間錯配”的矛盾。各界對建設宜居宜業、美麗和諧社會的愿望日益迫切，國土空間規劃則應運而生，并肩負起構建國土新時空秩序的重任。值此新舊時空秩序更迭之際，國土空間規劃的首要任務是正確把握時代發展規律，構建融區域發展、城鄉建設、土地及生態資源保護等目標為一體的規劃新體系。其中，全域全類型用途管制機制應被視為在某一空間尺度下特定區域內各類規劃目標有機協調統一的重要“平臺”。不同區域所面臨的規劃對象和任務雖各不相同，但其用途管制機制的一般規律卻相通。有鑒于此，本文擬從現行各類資源分類標準入手，整合梳理出適用于全域全類型用途管制要求下的用途分類標準。

1 現狀用途分類的應用與特點

1.1 用途分類標準的特點

城鄉規劃和土地利用規劃在用途分類劃分標準略有差異。兩者在劃分思路上普遍遵循如下原則：(1)劃分標準上，重類型區分、輕標準唯一。不論是以“土地用途和利用方式、自然屬性、經營特點、覆蓋特征”、“土地使用的主要性質”、“成因、地貌植被類型、水文特征”、“覆蓋類型”等中的某一個或多個作為分類標準，均強調同一級中各類內涵清楚、互不重疊，不同級別間包含關系清楚；而非一味追求分類標準上的唯一。(2)統計口徑上，均以土地資源為空間載體。利用土地資源的全域覆蓋和空間唯一的特點，將具有某一特征的資源類型落到具體空間(如：圖斑、地塊或林斑)，實現其以覆蓋面積為規模、以空間關系為布局的統計口徑上的統一。

前者采用了用途分類與規劃層級相協調的原則，明確在用途分類層級關系的基礎上允許規劃地類依據需要無限細分，其利于規劃內容與空間布局無縫鏈接，但導致不同層級不同規劃間數據銜接較弱和規劃期間內用途管理缺乏手段。后者采用了現狀與規劃雙用途分類標準的結構，并建立了地類轉換關系規則，既滿足了現狀用途日常管理的需要，又迎合了規劃指標宏觀調控對規劃地類體系邏輯關系的重構要求；但也存在過于追求指標管控，導致規劃在空間布局上的破碎化，不利于空間布局與經濟社會發展的協調。

1.2 用途分類的實際應用

對用途分類的實際應用，不同空間類規劃也有所不同，一般可分為三類：(1)以一套用途分類體系為框架，因地制宜地選取如城市用地分類與規劃建設用地標準(以下簡稱“城市分類”)。因其主要涉及建設用地內部用地結構與布局的優化，故形成了“先定布局再控規模”的規劃基本思路；又因其規劃項目區位于建設活動活躍區域，現狀調查對規劃安排的影響相對較大；故采取以規劃任務倒推形成現狀分類的方法；其特點為規劃分類僅承擔類型區分的功能，而規劃管控功能被剝離而由一套完整的規劃建設用地標準體系承擔。其規劃分類的規模管控功能受規劃范圍所限而“發育”滯后，導致規劃間的銜接較弱。(2)以現狀分類為“底”，進行歸并而形成的規劃分類，如土地規劃用途分類。因其核心任務是控制農轉用來保護耕地，故形成了“先控規模再定布局”的規劃基本思路；因用途轉用涉及規劃與現狀兩個管理層面，兩者間互為輔助，故采用了在現狀分類基礎上重新歸類而形成規劃分類的方法。其特點為規劃分類重在發揮規模管控功能，分類體系邏輯嚴密。過分強調規模管控而使規劃在空間布局合理性上發展遲緩；雖為全域規劃，但因其為現狀類型歸并而得,致使土地利用現狀信息損失較多，弱化了土地用途管制的作用。(3)相對于現狀分類，規劃分類自成體系，如林地利用分類；或對資源現狀分類直接進行評價分區的方法，自然保護區、風景名勝區等。

2 土地利用現狀分類標準構建

2.1 土地利用現狀分類標準構建基本思路

土地利用現狀分類基本思路為：保留土地分類的二級類結構，其中，現狀一級類的劃分以土地使用的主要性質為依據；二級類則采取綜合多種劃分標準的方法；地類名稱的更改根據含義增刪的多少而定，含義的增刪在明確地類內涵的同時，盡量增加“不包括或包括某個具體地物”的表述，以便于外業調查中對現狀地物的識別。以資源覆蓋特征為劃分依據的地類，重點植入天然與人工修(植)建或改造、資源間的質量或重要性等的區分；以土地使用的主要性質為劃分依據的地類，重點消除城鄉用地分割，形成城鄉統一的建設用地內部分類標準，并注重區分生活空間與生產空間。

2.2 土地利用現狀分類標準構建具體做法

融合后的現狀分類有14個一級類和91個二級類，具體調整內容詳見表1。

表1 融合后的土地利用現狀分類及含義

續表1

一級類二級類0201果園0202茶園02園地0203橡膠園0204苗圃地0205其他園地0301喬木林地0302竹林地0303紅樹林地03林地0304森林沼澤0305灌木林地0306灌叢沼澤0307其他林地0401天然牧草地04草地0402沼澤草地0403人工牧草地0404其他草地0501零售商業用地0502批發市場用地0503餐飲用地0504旅館用地05商服用地0505商務金融用地0506娛樂用地0507康體用地0508公用設施營業網點用地0509其他商服用地0601工業用地06工礦倉儲用地0602采礦用地0603鹽田0604倉儲用地07居住用地0701住宅用地0702服務設施用地0801機關團體用地0802教育用地0803科研用地0804醫療衛生用地08公共管理與公共服務用地0805社會福利用地0806文化設施用地0807體育用地0808文物古跡用地0809外事用地0810宗教用地0901軍事設施用地09特殊用地0902安保用地0903殯葬用地0904風景名勝設施用地1001鐵路用地1002軌道交通用地1003公路用地1004城鎮村道路用地10交通運輸用地1005交通服務場站用地1006農村道路1007機場用地1008港口碼頭用地1009管道運輸用地

續表1

一級類二級類1101供水用地1102電力電訊用地1103供燃氣用地1104供熱用地1105廣播電視設施用地11公共設施用地1106排水設施用地1107環衛設施用地1108環保設施用地1109消防設施用地1110防洪設施用地1111其他公用設施用地1201公園綠地12綠地及廣場用地1202防護綠地1203廣場用地1301河流水面1302湖泊水面1303水庫水面1304坑塘水面1305沿海灘涂13水域及水利設施用地1306內陸灘涂1307溝渠1308沼澤地1309水工建筑用地1310近海與海岸濕地1311冰川及永久積雪1312其他人工濕地1401空閑地1402設施農用地1403田坎14其他用地1404鹽堿地1405沙地1406裸土地1407裸巖石礫地

其具體做法如下：

(1)現狀一級類。對草地的含義上增補“不包括城鎮草地”以區分于公園與廣場用地中用于綠化的草地。為了將農村宅基地及附屬設施用地統一納入城鎮居住用地分類進行規劃管理，新增設了居住用地，并為了與商服用地、公共管理與公共服務用地中的服務設施用地加以區分，修改了后兩者的含義。為了加強對公用設施用地、綠地與廣場用地的規劃引導，并將其范圍擴大的全域區域，故將其調整為一級類，并修改其含義，且兩者屬于建設用地范疇。為了與濕地分類充分對接并落實陸海統籌，對水域及水利設施用地的含義進行增刪。

(2)現狀二級類。為了反映城市綠化苗圃郊區化、苗圃地經營多元化等實際情況，區分臨時占用耕地、園地等種植苗圃的情況，新增設“苗圃地”為園地下的二級類，并修改了其他林地的含義以示區分。為了將天然草地與其退化、沙化、鹽漬化的草地和生態退耕還草地加以區分，滿足相應管理需要，增加了人工牧草地的含義。為了與鄉鎮集市臨時設攤用地區分，修改零售商業用地的含義。為了將規范鄉村旅游中民宿用地、區分出農村集體經營性建設用地，修改了旅游用地和工業用地的含義。為了與城市分類充分銜接，修改了商務金融用地、其他商服用地、倉儲用地、機關團體用地、體育用地、宗教用地等6個二級類的含義，增加了康體用地、公用設施營業網點用地、住宅用地、服務設施用地、文物古跡用地、外事用地、安保用地、供水用地、供電用地、供燃氣用地、供熱用地、通信設施用地、廣播電視設施用地、排水設施用地、環衛設施用地、環保設施用地、消防設施用地、防洪設施用地、其他公用設施用地、公園綠地、防護綠地、廣場用地等22個二級類及含義。為了明確區分鄉(鎮)、村莊范圍內住宅用地的附屬道路，修改了住宅用地、城鎮村道路用地的含義。為了加強對殯葬用地的管理，修改了殯葬用地的含義。為了明確將城市軌道交通用地納入軌道交通用地范疇內，修改了后者的含義。為了明確將城鎮建設用地范圍內溝渠歸入建設用地，修改了溝渠的含義，以示與防洪設施用地的區分。為了充分與濕地分類中的人工濕地與自然濕地對接，修改了河流水面、坑塘水面、沿海灘涂的含義，增加了近海與海岸濕地和其他人工濕地及含義。

3 土地利用規劃分類標準構建

3.1 土地利用規劃分類標準構建原則

為滿足新一輪土地規劃的要求，規劃分類標準應在保留“三大類”分類框架的基礎上適當調整歸并規則，形成“農用地、建設用地和生態用地”的新三大類，以實現全域內“生態、生活、生產”空間分級管制。規劃用途分類一級類將以整合“三生”空間規劃目標體系、強化三者間的協調機制為分類原則；其內部的二級類將重點明確用途管制規則和綜合整治重點，以完善現行土地用途管制運作機制；其三級類則重點完善與現狀分類以及專項規劃和相關規劃的銜接，達成規劃基礎數據統一口徑。從歸并原則上看，以農業生產、工業生產、宜居生活、生態保育為規劃目標，在現狀分類融合的基礎上，重建規劃用途分類三級標準及含義。

3.2 土地利用規劃分類標準構建思路

調整后土地利用規劃分類，有3個一級類、12個二級類和43個三級類。具體調整內容詳見表2。

表2 調整后的土地規劃用途分類及含義

其構建思路如下：

(1)規劃用途一級類。為了推進農業供給側結構性改革和生態文明建設，將原分類農用地中具有生態保育功能的用地全部調入生態用地。

(2)規劃用途二級類。為了將國家級公益林和天然草地納入自然生態用地進行統一管理，修改了林地的含義，調整了人工草地的名稱及含義。為了實現全域生產、生活空間分類統籌管理，增設了城鄉生活用地、工礦倉儲用地、區域交通用地。為區分城鎮村范圍內外交通用地，調整了區域交通用地的名稱及含義。為了滿足自然生態空間管制的要求，增設了自然生態用地和人工生態用地。

(3)規劃用途三級類。為了區分城鎮范圍內的防洪溝渠，修改了農田水利用地含義。為了區分農田水環境改造和漁業發展用地，增設了農用坑塘水面。為了落實鄉村振興戰略、完善城鄉生活用地統籌管理等目標，增設了商服用地、居住用地、公共管理與公共服務用地、城鎮村交通用地、綠地與廣場用地、公用設施用地、其他城鄉生活用地等7個三級類。為了加強規劃對工業生產空間的管控，增設了工業用地、倉儲用地、其他工礦倉儲用地(空閑地)。為對接生態公益林、天然草原、濕地保護等相關規劃，增設了生態林地、生態草地、近海與海岸濕地、其他自然生態用地、其他人工生態用地等。為加強對天然河流、湖泊、坑塘水面、灘涂等自然生態用地以及水庫水面的保護，修改了其含義。

4 結語

全域全類型用途管制對土地規劃的影響是全方位的。但現行規劃用途分類中蘊含了很多控制性規劃的基本思路和技術手段，應辯證地予以保留或完善。本文采取以現狀分類融合促進規劃用途分類優化的研究思路基本可行，調整后的現狀分類和規劃用途分類吸收了各空間類規劃的基本思想和成熟做法，具有一定可操作性，但還需在規劃與管理實踐中不斷優化。