社會資本參與養老服務業的障礙

劉夢

[摘 要]人口老齡化、高齡化是我們國家所面臨的重要人口問題之一，這對我國養老事業的發展產生了巨大的挑戰，而PPP模式作為推動公共養老服務的新型工具，可以推動我國養老產業的發展。雖然PPP模式在我國基礎設施建設領域已經具備良好的發展基礎，但是在養老服務供給方面仍然處于發展初期，因此社會資本參與養老服務業存在一系列問題。雖然各級政府在推廣養老PPP模式中不遺余力，但是當前養老PPP模式存在的障礙仍不容忽視。文章在文獻調查的基礎上，從政治、經濟、社會、市場這四個方面來闡述社會資本參與養老服務業的障礙。

[關鍵詞]PPP;養老產業;障礙

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A

1 引言

截至2015年底，我國60歲及以上老年人口已經達到了2.2億，占總人口的16.1%，失能和半失能的老年人數量已經突破4000萬。這些數據表明我國人口老齡化趨勢越來越明顯，僅僅依靠政府提供養老服務已經不能夠完全滿足人們的養老需求，讓社會資本參與養老服務是大勢所趨。但是由于PPP模式本身發展的不足，加之PPP與養老結合的模式處于發展初期，成功的案例又很少，所以必須找出社會資本參與養老服務業的障礙，對癥下藥，才能真正地找到行之有效的養老產業與PPP模式相適配的方法。

2 社會資本參與養老服務業的障礙

2.1 從政治角度看社會資本參與養老服務業的障礙

2.1.1 養老服務PPP項目沒有健全的評價體系以及完善的合作機制

我們在對養老服務項目進行PPP適用性的定性分析時存在以下幾個方面的問題：以PPP方式提供養老服務項目應當是具有較長開發周期，并且具有充分的市場需求。雖然養老服務產業屬于“朝陽”產業，發展前景不存在障礙，但是目前來看養老PPP模式并沒有健全的評價體系，如果私人參與方難以承擔相應的風險，沒有相對穩定的制度和政策環境，缺乏老年群體的支持力度，那么將PPP模式引進養老產業是沒有意義的。

2.1.2 缺少專門PPP法律，相關法律法規層次低，交叉嚴重

目前我國與PPP模式相關的法律法規層次較低，并且一般為國務院和地方政府的行政法規，大多數法律文件普遍層次低，內容也過于簡單，權威性不夠。在項目的設計、融資、運營、管理和維護等各個階段，公共部門和私營部門各自需承擔的責任、義務和風險都沒有明確的法律規定。應用PPP模式建設養老機構方面尚不具備完善的立法，現行法律無法給公共部門和私營部門的權益給予必要的保護。如果參與方之間發生了利益糾紛，由于沒有明確的條文規定，雙方之間的矛盾就很難解決。在土地管理方面，針對PPP項目的土地問題還沒有配套的土地立法政策。此外在限制競爭方面、稅收保證和外匯保證等都需要明確的法律規定。在談判機制、項目調整機制、信息公開程度等有待進一步提高。

2.1.3 現行一些養老規范標準也更偏重于硬件設施，軟件服務標準相對比較滯后

養老服務項目主要提供的是軟性服務，比如為老年人提供日常看護、居家托管等，所以無法像公路建設、軌道交通等硬性指標來衡量養老PPP項目的好壞，所以目前的養老規范更偏向于硬件設施的標準，而軟件服務標準相比起來就較為落后。因此很難制定出一套完整有效的指標來評價養老服務PPP項目的好壞，從而導致公共部門監管難度很大。

2.2 從經濟角度看社會資本參與養老服務業的障礙

2.2.1 我國養老服務產業定價機制不完善，養老PPP項目的定價權仍然掌握在政府手中

由于養老PPP項目具有非排他性、非競爭性、正外部性及自然壟斷等特點，只靠市場無法形成合理的價格，所以必須由市場和政府共同決定。但由于政府難以改變其在項目中的主導地位，在制定價格策略時，政府過度地干預定價，不能發揮市場這支“看不見的手”的作用。

2.2.2 目前稅收政策無法激勵對養老PPP項目的發展，相關稅收政策加重項目稅收負擔

我國目前稅收政策對養老PPP項目的激勵作用不足，如企業所得稅“三免三減半”，很多企業由于規模大、周期長、項目初期大多為虧損狀態，其實并沒有真正享受到“三免三減半”稅收優惠政策。雖然國家對PPP項目進行補貼，但很多財政補貼仍然需要繳納所得稅，這無疑增加了項目的成本，所以從本質上并不能認為是稅收優惠政策。

2.2.3 PPP項目缺乏項目融資的政府支持且金融機構支持力度不足

目前我國的金融機構對養老PPP項目提供的融資貸款業務較少。融資主要還靠投資企業提供擔保，而不是以項目未來收益權作抵押。養老PPP項目建設周期長，投資成本大，收回成本的速度慢，解決這些問題都需要長期資本的加入，而目前金融機構和政府政策并不足夠吸引長期資本的引進，僅僅靠政府的承諾是無法吸引金融機構的支持。同時在相關政策方面也缺乏與PPP項目融資相應的配套支持，這無疑都加大了養老PPP項目的融資難度。

2.3 從社會角度看社會資本參與養老服務業的障礙

2.3.1 部門利益的存在導致PPP在推廣方面的統一協調性不高

PPP模式是涉及多個領域的綜合性發展模式，它既涉及財政部的職能，又涉及發改委的職能，在“有為才有位”的思想下，哪個部門都不會輕易放棄自己的核心職能，這就導致各個部門為了自己的利益，都主動采取各種措施。由于國家財政部和發改委都試圖主導PPP工作，兩部門頻繁出臺PPP法規、指導意見和合作指南，建立各自的項目庫，缺乏一套高效統一的PPP管理機構和相應的協調聯合機制，這給其他部門和地方政府推廣PPP模式帶來了認知和操作層面的障礙。

2.3.2 養老PPP項目布局嚴重不平衡，不足以解決多地養老服務設施短缺的問題

大多數社會資本方在決定是否投資建設養老機構時，會根據當地的經濟發展情況、政府政策的支持力度、老年人口的數量以及社會民眾對養老服務PPP模式的接受程度來決定是否興建養老服務機構，而社會資本方往往會在經濟發達的地區進行投資，所以導致社會資本興建養老機構表現出省際發展不平衡、城鄉差異顯著的特點，養老PPP項目的布局嚴重不平衡。數據顯示，目前山東、河南、湖南三省的養老PPP項目數名列三甲，幾乎占項目總數的50%，有13個省、市、自治區甚至還沒有一個養老PPP項目。

2.3.3 專業化機構和專業化人才缺乏

由于PPP模式在我國尚處于起步階段，一些政府官員和社會資本方對于PPP模式還沒有一個深入的了解，所以無法精確地將PPP模式與養老服務業結合起來，不能真正發揮PPP模式的作用。一個PPP項目包含法律、財務、金融等多個方面的專業知識，在項目運營之前一方面需要制定標準化、規范化的養老PPP模式的具體流程，另一方面需要金融機構提供專業化的服務，這就必須依靠一支專業化的隊伍才能運作，但是我國目前并沒有成立專門負責PPP項目的團隊，也沒有培養專門的PPP人才，所以在社會資本參與養老服務業時，公共部門與社會資本方明顯感到經驗不足和相關知識的匱乏。

2.3.4 社會公眾對社會化機構養老認可度和對社會化養老服務的質量的信任度不高

自2004年國家相關文件的出臺，PPP模式進入到了發展的高潮，但由于我國起步晚，經驗不足，相關成功案例少，導致我國PPP模式的發展一直不溫不火，PPP模式參與養老機構建設的案例更是少之又少，公眾由于不了解甚至沒有聽說過PPP模式，始終對社會化機構養老模式產生抵觸心理，不愿接觸這種新型養老模式。

2.4 從市場角度看社會資本參與養老服務業的障礙

2.4.1 社會資本參與養老服務模式定位模糊，產權不明晰

由于國家對非營利性民辦養老機構有更多優惠政策，可以享受到土地、資金等補助。但由于養老PPP模式在建設初期資金投入大并且需要土地，所以民辦養老機構會選擇在民政部門登記為民辦非企業單位，這就意味著社會資本方不能取得經濟回報并且不能享有該組織的所有權，這在根本上就導致民辦養老服務機構制度上的困境。當社會資本方投入資金到養老設施的建設，這一部分財產就屬于社會，而市場規律是誰投資誰受益，這就阻礙了其他融資渠道，致使PPP模式與養老機構建設難以持續發展下去。

2.4.2 養老設施多樣化導致養老項目很難找到對口的PPP模式

目前的養老方式包括家庭養老、社區養老和社會養老，僅社區養老機構就包括日間照料、生活護理、家政服務、精神慰藉等內容，社會養老又包括敬老院、福利院和老人醫院等，這就導致養老項目很難找到對口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

2.4.3 社會化養老服務發展水平不能滿足老年人的多樣性的需求

目前養老PPP模式處在起步階段，還沒有形成一套完整的體系，由于公共部門和私營部門經驗有限，加之后期運營時資金不足的困難，可能無法滿足老年人多樣化的需求。現在老年人對養老機構的要求不僅僅能解決基本生理需求，還需要在環境、文化等方面能滿足他們的要求，而由于養老PPP模式自身發展的缺陷，很難滿足老年人多樣性的需求。

[參考文獻]

[1] 管清友，劉潔.PPP發展中的障礙[J].中國金融，2015（15）.