智慧城市項目建設運營模式對比分析

路永華 李海燕

摘 要：我國智慧城市正在如火如荼的進行，其項目眾多，投資額巨大。為了減輕政府財政壓力，調動投資者的積極性，使智慧城市項目建設更科學、更合理、速度更快，文章對智慧城市項目建設模式進行總結和對比分析，提出將智慧城市項目建設模式分為：政府獨資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購買服務模式，重點對BT模式、BLT模式、BOT模式、BOOT模式和BOO模式的優點、不足、面臨的風險等進行對比分析，給出不同類別智慧城市項目選用不同建設模式的建議。

關鍵詞：智慧城市;智慧項目;建設模式;運營模式;對比分析;智慧產業

中圖分類號：TP393;F291.1文獻標識碼：A文章編號：2095-1302（2019）09-00-05

0 引 言

新一代信息技術的發展推動我國智慧城市建設由2.0版向3.0版邁進。為了加快智慧城市的建設步伐，拓展智慧城市建設中的資金來源，調動參與智慧城市建設各方的積極性，2013年十八屆三中全會提出允許社會資本參與城市建設運營，2014年國家發展與改革委員會頒布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號文），從國家層面鼓勵城市建設項目模式創新，倡導政府與社會資本建立利益共享、風險共擔的公私合作關系。由此開始，PPP（Public Private Partnership）公私合作的智慧城市建設項目明顯增多，合作運營形式也呈多樣化發展。截止2016年，全國公私合作項目達8 042個，總投資達9.3萬億元，截止2017年9月，全國PPP綜合信息平臺項目14 220個，投資規模達17.8萬億元。

智慧城市建設的同時，學術界也在對智慧城市建設進行研究。文獻[1-4]對我國智慧城市建設的戰略選擇，建設中出現的有關問題進行了分析研究，提出了智慧城市建設要總體規劃、加強法律法規標準體系建設。文獻[5]對智慧城市建設中的信息安全問題進行了研究，提出了以城市為總體背景的信息安全管理模式。文獻[6-8]對智慧城市評價指標體系和標準化進行了研究，提出了進行智慧設施、智慧產業、智慧服務、智慧人文四大領域標準體系建設。文獻[9-12]對智慧城市建設中的有關技術方案、有關技術方法進行了研究，提出了一些優化方案和算法。文獻[13]對智慧城市建設運營模式進行了分析，但對PPP模式沒有進行詳細分析闡述。文獻[14]對智慧城市引入PPP的必要性和存在的問題進行了分析，給出了PPP項目在智慧城市建設中的應用模式，但相對比較簡略。文獻[15]對智慧城市建設中PPP模式及適用性進行了分析，指出PPP模式在智慧城市建設中存在的問題。文獻[16]對智慧城市項目進行了分類，并對PPP項目的主要運作模式進行了介紹，但比較簡略，沒有對建設模式的風險進行分析。文獻[17]對智慧城市建設路徑進行了對比分析，但沒有對智慧城市建設項目運營模式進行分析。本文將對智慧城市建設項目模式以及建設風險進行比較詳細的分析，以供智慧城市建設各相關方參考。

1 智慧城市建設項目分類

智慧城市建設項目按項目屬性分為非經營性項目、準經營性項目、純經營性項目三類。

（1）非經營性項目。此類項目的建設主要是為了獲得社會效益和環境效益，而不是經濟效益，所以投資由項目所在地政府或者上級政府來承擔。項目的資金主要以財政投入為主，以固定的稅收或者收費為輔，項目的所有權益歸政府所有[16]，但在項目建設過程中，一般引入競爭機制，采用代建制[13]等方式進行專業化管理，從而可以提高投資決策的科學性和規范性，提高投資效益。這類項目主要有城市生態環境智能監控、應急指揮系統、平安城市、數字城管、數據庫、基礎網絡建設等。

（2）準經營性項目。其屬于半公益性的項目，有利潤潛

力，但由于政策和收費價格等客觀原因，還無法收回成本。它不具有明顯的經濟效益，屬于市場失效或低失效類項目，如果進行市場運作，則必然形成資金供給缺口，所以必須依靠政府給予的適當補貼或優惠政策，來維持項目運營。這類項目主要有智慧交通、智慧旅游、智慧水務、智慧醫療、市民一卡通等，一般采用市場運作、政府貼息或給予政策優惠等方式運營，市場運作所占比重因項目不同而不同，條件成熟項目價格到位之后，這類項目可逐漸轉化為純經營性項目。

（3）純經營性項目。此類項目有較好的經濟效益，能通過提供產品和收費來收回投資并獲得回報，屬于全社會投資類項目。國有企業、民營企業，甚至外資企業通過公開、公平、公正的招投標，獲得符合城市發展規劃和產業導向政策的項目建設經營權，對項目進行融資、建設、管理和運營，項目收益也歸投資方所有。純經營性項目在確定收費價格時，由公司報價、政府核價、公眾議價的方式定價，政府作為主導者，要考慮公眾的實際承受能力和投資方利益，盡量使投資方、政府、公眾三方實現共贏。純經營性項目可以將經營權和所有權分開，通過轉讓所有權、經營權和收益進行融資，盤活現有資產、吸引投資，擴充城市建設的資金來源，探索以城建城的城市建設市場化道路，使城市建設資金逐步實現投資-回收-再投資的良性循環。

2 智慧城市項目建設運營模式對比分析

智慧城市建設項目按投資運營方式分為政府獨立投資建設運營模式、政府融資政府運營模式、政府特許市場化運作模式和政府購買服務模式四種。

2.1 政府獨立投資建設運營模式

政府獨立投資建設運營模式一般采用項目總承包管理模式（代建單位），由政府通過招投標選擇專業化的項目管理單位，負責項目投資管理和建設，項目建成后交付政府。此種方式實質是一種委托代理，主要適合政府財政投資以及發行國債或地方財政債券的項目，或者利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資項目。

政府獨立投資建設運營模式的優點在于代建單位是獨立公司，具有法人資格。它是依靠管理費獲得收益并生存和發展，由此增加了代建單位的壓力，可以促使它提高管理水平，建立比較完善的質量管理體系，提高項目的建設質量。另外，這種代建單位相比于政府部門建立的工程指揮部、籌建處等管理班子，代建單位人員穩定，管理人員的專業水平高，項目管理經驗豐富。這種模式的不足之處在于政府投資資金壓力比較大，甚至會出現資金短缺的情況，在選擇代建單位時無法做到優中選優，公平競爭。造成如此情況的原因比較復雜，一方面主要是目前代建市場還不夠發達，選擇施工單位可以根據工程造價、技術能力、設備等硬件來判斷，而代建單位的選擇只能依靠其管理水平、可信度等軟件來評判，而這些又不容易掌握，代建制市場培育不夠，實施時間不長，所以委托人一般傾向于選擇自己熟悉的代建單位;另外一個方面，由于有些工程前期準備不足，預見性不強，或者項目定義不夠明確，在建設過程中工程變更頻繁，在委托項目事項和要求時不能做到具體明確。在此情況下，建設單位為擺脫委托合同的約束一般選擇一個自己能夠完全控制的代建單位，方便工程建設。

政府獨立投資建設運營模式一般適用于政府投資的經營性和非經營性項目，比如國家壟斷性行業、公益性項目、基礎設施建設以及涉及國家安全的項目。

2.2 政府融資政府運營模式

2.2.1 BT模式

BT（Build-Transfer），也就是建設-移交模式，政府對非經營性設施用非政府資金進行項目建設的一種方式。該模式由政府完成項目建設書、可行性研究和籌劃報批等立項工作，再由政府確定融資方式、貸款金額的數量和時間要求以及償還貸款的計劃等工作，政府確定了投資方后，與投資方談判商定雙方的權利和義務。在項目全壽命周期政府都可以行使監管，從而可以保證項目的順利融資、建設、移交。項目竣工驗收合格并移交給政府后，政府按合同總價，分期按比例支付投資方的融資和建設費用。

BT模式可以使金融資本和產業資本全新對接，解決了政府基礎設施建設資金短缺問題，引導了資本的合理投資，提高了資本的利益效率，拉動了地方經濟增長，擴大了內需，使銀行或金融機構獲得了穩定的收益。BT項目一般投資額比較大，建設周期長，引入社會資金可以實現利益共享，風險共擔，能較大發揮參與各方的優勢和主觀能動性，可以提高項目的管理效率和建設效率。政府可以利用其資信能力，為投資方、金融機構、工程承包方提供穩定可靠的預期收益。但是，BT模式中，項目報批、招標、談判、簽署有關合同、移交、回購等階段，涉及政府的審批、許可、貸款擔保等環節，項目前期準備時間長，中間環節比較多，成本比較大。

BT模式在回購協議和融資擔保方面還沒有法律條款支持，其法律法規還有待完善，在融資擔保中如果不是以BT方出具抵押作為擔保，而是以政府或政府機構的全額付款作為擔保，則存在未來責任主體難以界定的問題，在簽訂BT協議后到項目移交前，項目產權也難以界定。BT項目在滿足投資方獲得合理收益的同時不能損害國家利益，這就導致合理回報率不容易確定。由于政府只直接與BT方發生業務關系，項目的具體落實和細化由BT方負責，可能出現分包現象，從而使工程質量和進度難以保證。BT模式在運行過程中會面臨政策風險和政府違約風險。

BT模式只適應于政府主導的，項目本身需要較高技術水平和建設管理水平，政府必須依靠專業公司進行開發建設的非經營性項目，比如市政項目或者公共基礎設施項目。

2.2.2 BLT模式

BLT（Build-Lease-Transfer）即建設-租賃-移交模式，政府出讓項目建設權給投資方并約定租期，項目建成后由政府租賃該項目，并且負責項目的運行和維護，投資方或項目公司通過政府支付的租金收回投資成本和獲得利潤，租賃期結束后，項目所有權移交給政府的一種建設模式。

BLT項目投資方融資的資金是非政府資金，資金來源不受限制，政府為投資者、金融機構、工程承包方等提供穩定可靠的預期收益，項目建成后移交給政府，由政府按合同分期支付租金，到期后項目歸政府所有。BLT項目將政府短期內支付的巨額資金的壓力轉換為在較長的租賃期分次支付的租金，緩解了政府的財政壓力[16]。

BLT項目適用于政府基礎設施非經營性項目建設，項目本身需要借助專業的開發者利用其較高的技術和管理水平進行開發建設，但又沒有充足的財力在項目建成后就進行回購，所以不得不采取租賃的方式以減輕財政壓力的項目。

2.3 政府特許市場化運作模式

智慧城市項目建設中，對可經營性比較強、企業愿意積極參與的項目，可以采用政府引導，交由市場建設運營，根據項目運營效果，政府給予一定的獎勵或者補助。這樣不但可以節約政府的財力物力，減少維護費用，而且還可以提高社會參與城市建設的熱情，推動信息產業的發展，為居民提供高效優質的服務。這類模式主要有BOT，BOO，BOOT三種。

2.3.1 BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即建設-經營-移交模式，政府許可企業融資建設和經營特定的公用基礎設施，并授予一定期限的特許專營權，項目建成后立即將項目的所有權移交給政府，政府則在特許經營期內將項目的經營權委托給項目公司[13]，并準許其通過向用戶收費或出售產品以回收投資并獲得收益，特許期滿后，該項目無償移交給政府。項目公司對項目沒有所有權，在特許經營期內只有經營權。

BOT模式的核心是項目公司對特定基礎設施項目特許專營權的獲得以及特許專營權具體內容的確定。BOT項目能減少政府的直接財政負擔，減輕政府借款負債，減少項目對政府財政預算的影響，有利于轉移和降低風險。BOT融資方式為資產負債表外融資，項目貸款方主要考慮項目本身的收益前景，而不是考慮項目公司當時的信用能力，所以融資方式比較靈活。

BOT項目中標者成為項目業主，是項目的行為主體，承包商一般必須帶資承包，沒有既得利益可維持或者分配，政府提供的只有業主獲得的特許權，承包商的利益必須通過特許經營期內的有效經營才能獲得，所以減少了不正當競爭。BOT項目在立項、招標、談判階段起主導地位，在后面履約階段政府又具有監督檢查的權利，所以BOT項目為政府干預提供了有效途徑。

BOT作為一種新的智慧城市建設模式，有其優越性，但人們對它還需要一個熟悉、認識、探索、提高的過程。目前影響BOT項目的實施有下面幾方面因素。

（1）思想認識問題。人們對在中國基礎設施建設中運用BOT還存在疑慮，有些人認為由私人資本或者外資投資建設和經營基礎設施會喪失控制權。以前基礎設施由財政撥款建設，設施試用費用很低，甚至不收費，而采用BOT方式建設的項目，需要收回成本并獲得收益，必須收費，使用者有些接受不了。有些BOT項目建設者對項目具體內容和操作規范不熟悉，融資復雜程度認識不夠，覺得談判費時費力，不如直接撥款或者貸款省心，所以對BOT項目不感興趣。

（2）法律投資環境問題。我國現行的法律法規在一些具體問題上與國際慣例還有比較大的距離，如《中華人民共和國擔保法》規定，政府部門不得為項目提供任何形式擔保，而BOT項目融資中，一般要求政府部門或機構對項目融資提供擔保和政策支持，從而造成政府擔保在法律上違法或者無效的局面，增加了項目實施的難度。政府部門的多頭管理，項目審批主管部門的有關規定之間不銜接或者沖突，以及某些部門的官僚作風，辦事效率低下，也會導致項目實施過程中因審批等工作進度緩慢而增加建設費用，在一定程度上會影響投資者的信心和積極性，甚至會使項目夭折。

（3）管理問題。與以前項目由政府撥款、負責建設、負責經營、風險自擔不同，BOT模式中政府將特許權交給投資者，減輕了政府的壓力，并不意味著政府可以撒手不管，而是要求政府轉變管理觀念，從以前的事無巨細的管理轉變為宏觀管理和重點精準管理，BOT項目一般都是涉及國計民生的項目，更需要政府發揮宏觀調控的管理作用。

（4）產品價格問題。BOT項目是投資者投資建設、自主管理經營、利用經營所得收回成本和獲得利潤，與以前純粹由政府投資建設的項目不同，其產品的定價往往比政府投資的項目價格高，BOT項目一般具有壟斷性，政府一般會控制其利潤，限制其產品的價格，使其利潤保持在合理水平，從而避免其價格對經濟健康發展的影響。所以政府對收費標準的干預較大，使投資者對未來投資回報率難以預測，從而導致對投資BOT項目信心不足。

（5）外匯兌換問題。BOT項目獲得的收入和利潤一般都是人民幣，對于境外投資者來說，必須兌換成外匯匯往國外，由于目前我國人民幣與國際貨幣還未實行自由兌換，另外還有匯率問題，從而使BOT項目存在外匯風險。一般BOT項目特許期長達20～30年，資金回收期比較長，外商對人民幣信心不足，投資者為了規避匯率風險，在談判時往往以比較苛刻的條件來對沖外匯風險。

（6）風險問題。BOT項目投資大，期限長，且條件差異較大，在項目過程中可能出現政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抗力風險。

①政治風險。項目所在地政局不穩，社會不安定帶來的風險，項目期限越長，政治風險越大，政治風險是跨國公司投資的BOT項目特別要考慮的，本國投資者則較少考慮。

②市場風險。BOT項目在建設過程中由于原材料漲價導致工程超支，或者項目在特許經營期內，還沒有收回投資以前，由于技術進步，市場上出現了更廉價的競爭產品，或者出現了更受大眾歡迎的替代品，從而使市場對該BOT項目產品的需求大大下降帶來的風險。

③融資風險。由于匯率、利率和通貨膨脹的變化帶來的風險為融資風險。通貨膨脹超過預期，則BOT項目預定價格偏低;利率升高，BOT項目負債率增加，融資成本也將增加;對于跨國投資的BOT項目，匯率變化或者兌現困難，也將給項目帶來風險。

④技術風險。BOT項目在建設過程中由于設計錯誤，工程物資供應不及時或者不合格，施工方案錯誤，工程機械故障，工程勘測資料和有關文件不全造成工程延期或者質量不合格帶來的風險。

⑤不可抗力風險。BOT項目所在地發生地震、泥石流、火災、水災等不可抗拒而又難以預料的外力可能造成項目延期或者造成損壞而帶來的風險。

2.3.2 BOO模式和BOOT模式

（1）BOO（Build-Own-Operate）模式，即建設-擁有-經營，投資者或項目公司根據政府給予的特許權承擔項目設計、融資、建設、經營、維護和用戶服務，但不將此項目移交給政府部門，項目公司可以不受時間限制地擁有并經營項目，但在項目合同簽署時必須有公益性約束條款。此模式可以最大限度鼓勵項目公司從項目全壽命周期的角度合理建設和經營項目，以提高服務質量，降低項目總體成本，提高經營效率。

BOO模式不但節省了政府大量人力、物力和財力，而且還可以使基礎產業始終處于領先地位，同時還使投資者能從項目的建設運營維護中獲得回報。

（2）BOOT模式，即建設-擁有-經營-移交，即投資者或項目公司負責項目的設計、融資以及建設，項目建成后，在規定的期限內擁有所有權和經營權，期滿后將項目移交給政府。該模式中，項目公司如果為了降低項目建設成本進行融資時，政府可以允許其將項目資產在一定范圍和時期內作為抵押品從銀行獲得優惠貸款利率，這種模式有利于改善項目公司在項目經營期內的資產負債結構。

2.3.3 BOO模式、BOOT模式和BOT模式比較

BOT模式和BOO模式都是投資者根據政府或者政府機構授予的特許權從事項目的設計、融資、設計、建設、采購、運營管理和合理收費等權利，在特許期內項目公司擁有項目的占有權、收益權，并承擔對項目設施的維修和保養。在特許期內，如果確實因政策調整，致使項目公司遭受重大損失，則允許其合理地提高經營收費標準或者延長特許期;項目公司收回的投資和收益需要的外匯，國家應該保證兌換和外匯出境。這兩種模式項目公司要承擔融資風險和建設風險，政府對其投資回報率不予保證，目前國內金融機構和非金融機構對這兩種模式不提供融資擔保。

BOT模式和BOO模式不同之處在于：BOT模式中投資者被授權在項目建成后的一段期限內對項目擁有經營權，獲得經營收入，期滿后將項目設施無償移交給政府，投資者始終對項目沒有所有權，項目設施最終經營權在國家手中，不過是政府允許投資者在一定期限內擁有經營權而已;而BOO模式中項目公司不受任何時間限制地擁有并且經營項目，不需要移交給政府，也就是說既擁有經營權，又擁有所有權。

BOT模式和BOOT模式相比，在項目建成后，特許期內，BOOT模式項目公司既有經營權，也有所有權，而BOT模式只有經營權，沒有所有權。BOT模式的特許期一般比BOOT模式的特許期限較短。BOT模式中項目公司對項目設施沒有所有權，所以私有化程度比較低，BOOT模式中項目公司在一定時間內對項目設施擁有所有權，私有化程度居中，BOO模式中項目公司始終對項目設施擁有所有權，所以私有化程度最高。對于智慧交通方面的項目，一般都采用BOT模式，由于交通涉及國計民生，政府不愿意將所有權交給投資者。在智慧能源方面的項目，一般采用BOT，BOOT，BOO模式，能源不充足的國家一般會用BOT模式和BOOT模式，能源充足的國家一般采用BOO模式。對于一些不涉及民生的可經營性項目，可以采用BOO模式。

2.4 政府購買服務模式

（1）委托運營模式。這種模式就是政府投資建設公共設施項目，并擁有所有權，建成后僅僅將項目的運營維護職責委托給項目公司或者社會資本，由其對項目進行運營管理，政府向項目公司或者社會資本支付委托運營費。這種模式的目的在于引入運營管理團隊，以解決基礎設施缺乏相應管理經驗問題，屬于管理外包。這樣，社會資本承擔的風險比較小，而政府承擔主要風險[16]。

（2）政府不參與建設只購買服務模式。對于綜合性較強、投資較大、運營維護難的智慧城市項目，由實力較強的公司投資建設，并負責運營維護，政府每年只向其支付費用購買服務的一種模式。這種模式適合信息資源高度共享、業務部門之間互聯互通的惠民工程，如企業融合服務平臺、社區綜合信息服務平臺等。

3 智慧城市項目建設運營模式建議

根據智慧城市項目的屬性、特征和運營特點，給出了智慧城市項目建設運營模式建議見表1所列。

4 結 語

智慧城市建設是個系統工程，智慧項目建設是智慧城市的基礎。我國智慧城市建設投資規模大，管理體制和理念還有待改善，在智慧城市建設中要充分發揮政府和市場的作用，調動投資者的積極性，進行多種模式的智慧城市項目建設。本文對智慧城市項目建設運營的政府獨資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購買服務模式進行了分析研究，尤其對BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式和BOT模式的優點、不足、面臨的風險等進行了對比分析，給出了不同類別智慧城市項目采用不同建設模式的建議。但是對智慧項目分類不夠詳細，各種智慧項目在選擇建設模式時沒有給出具體的評價指標，無法進行精準衡量，這些問題只有留待后續研究解決。

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