70年來鄉(xiāng)村治理的自治傳統(tǒng)及實(shí)踐動向

呂德文

【摘要】自治作為中國鄉(xiāng)村治理的主要方法，有悠久的歷史傳統(tǒng)；同時，村民自治作為一種制度實(shí)踐，能否適應(yīng)新的社會形式變化，能否有效融入國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程，亦是一個值得探討的實(shí)踐問題。黨的十九大提出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系建設(shè)的有機(jī)組成部分，其實(shí)施效果關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】自治傳統(tǒng) 鄉(xiāng)村治理 實(shí)踐邏輯 【中圖分類號】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

70年來鄉(xiāng)村治理的自治傳統(tǒng)及其嬗變

中國鄉(xiāng)村具有悠久的自治傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度中，鄉(xiāng)里作為縣以下的行政區(qū)劃，行政體制和宗法制度高度融合，基層行政依賴于地方人士和社會組織。盡管鄉(xiāng)里制在不同時期有不同的實(shí)踐方式，但它作為一種半正式行政體制的性質(zhì)并沒有根本改變。簡言之，自上而下的行政體系和自下而上的自治在這一體制中交匯，鄉(xiāng)村治理也就有了鮮明的雙軌政治的特征。清末民初，中國開啟了國家政權(quán)建設(shè)的歷程。客觀上，鄉(xiāng)村自治的空間在這一時期極大壓縮。主要表現(xiàn)是，基層行政體系雖然建立起來了，卻意外豢養(yǎng)了一批鏈接國家與社會的贏利型經(jīng)紀(jì)人，鄉(xiāng)村治理績效并未提高，反而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象。

新中國成立以后，黨和國家通過土地改革等方式改造農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，并建立了完善的基層黨組織、基層政權(quán)和各種群眾性組織，完成了真正意義上的國家政權(quán)建設(shè)。國家政權(quán)建設(shè)的成功，并不意味著行政完全替代自治，相反，它為自治提供了更大空間，并為自治水平的提高奠定了經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)。第一，國家在法律上確定了自治在鄉(xiāng)村治理中的重要地位。一方面，通過民主集中制和群眾路線規(guī)范了黨和國家的基層工作，鄉(xiāng)村組織在決策、執(zhí)行過程中充分尊重群眾意愿，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。另一方面，在村一級始終堅持自治原則，無論是在新中國成立初期，還是在人民公社時期，村級治理都具有鮮明的自治特征。而《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）的實(shí)施，更是使得村民自治獲得了法律地位。第二，新中國的自治具有鮮明的現(xiàn)代民主特征。農(nóng)村社會主義改造確立了農(nóng)村集體所有制，再加上男女平權(quán)（如同工同酬）等社會改造運(yùn)動，確立了農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)和政治上的平等地位。相較于傳統(tǒng)社會的“鄉(xiāng)紳自治”，新中國的鄉(xiāng)村自治是真正意義上的大眾民主。農(nóng)民不僅在村莊權(quán)力生產(chǎn)中具有參與權(quán)和決定權(quán)，且在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程中也有較強(qiáng)的自治權(quán)。第三，鄉(xiāng)村自治成為現(xiàn)代國家治理體系的有機(jī)組成部分。無論是人民公社體制還是“鄉(xiāng)政村治”模式，農(nóng)村事務(wù)被納入國家權(quán)力的監(jiān)控范圍內(nèi)，農(nóng)村資源的汲取、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等，都被納入“趕超型”國家戰(zhàn)略之中。在這一過程中，黨和國家通過組織、思想和社會動員等工作，實(shí)現(xiàn)了行政和自治的有效銜接，并最大限度地將農(nóng)村精英吸納到鄉(xiāng)村治理體系中，避免了國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化。

具體而言，新中國70年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，經(jīng)歷了人民公社、鄉(xiāng)政村治和“三治”結(jié)合這三種模式。這三種模式都內(nèi)在地包含了自治實(shí)踐，在自治的主體、內(nèi)容和方式上，既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系。1958年，經(jīng)過土改、合作化運(yùn)動，人民公社制度成為真正意義上的基層政權(quán)組織。人民公社制度雖被視作一種全能主義的治理形態(tài)，但并不意味著這一制度不存在自治空間。恰恰相反，人民公社制度也是以自治為基礎(chǔ)的治理實(shí)踐。而改革開放后逐漸形成的“鄉(xiāng)政村治”模式，則明確了自治在村級治理中的主導(dǎo)地位，其實(shí)踐更為制度化，且體現(xiàn)了強(qiáng)勢民主的實(shí)踐邏輯。黨的十九大提出建構(gòu)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，把自治納入了黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，是鄉(xiāng)村治理新體系的三大支柱之一。

從70年來鄉(xiāng)村自治的變遷看，其演進(jìn)路徑主要表現(xiàn)在三個方面：

一是治理主體多元化。在人民公社時期，鄉(xiāng)村治理主體比較單一，嚴(yán)重依賴政社合一的政治機(jī)構(gòu)及群眾動員機(jī)制。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，鄉(xiāng)村治理主體逐漸多元化，村級組織逐步多元化，村干部、黨員和村民代表成為村治主體。而在“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系中，各類社會組織也將是鄉(xiāng)村治理的重要力量。

二是治理內(nèi)容從“政務(wù)”轉(zhuǎn)向“村務(wù)”。鄉(xiāng)村治理內(nèi)容包括“政務(wù)”和“村務(wù)”兩個方面，前者指執(zhí)行國家法律法規(guī)、落實(shí)中央大政方針的各項(xiàng)行政任務(wù)，后者指自主管理村莊公共事務(wù)。大體上，人民公社時代的鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)剩余的汲取，“政務(wù)”主導(dǎo)“村務(wù)”；在“鄉(xiāng)政村治”模式下，“政務(wù)”和“村務(wù)”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系下，“村務(wù)”成為鄉(xiāng)村治理重心，大多數(shù)“政務(wù)”如民政、社保、計生等都是服務(wù)于村莊事務(wù)的，從村莊汲取資源的行政任務(wù)已經(jīng)越來越少。

三是治理方式制度化。制度化主要有兩個方面：一方面鄉(xiāng)村治理的制度體系不斷完善，另一方面鄉(xiāng)村治理的制度執(zhí)行能力也不斷提升。人民公社時代，鄉(xiāng)村治理主要依靠國家權(quán)力，尤其依賴于政治動員和基層干部的工作經(jīng)驗(yàn)，制度化程度比較低；而在“鄉(xiāng)政村治”模式下，雖然行政理性化不斷加強(qiáng)，但其制度執(zhí)行能力較差，很多情況下要依賴于正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化被提上了議事日程，建立“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，也意味著鄉(xiāng)村治理能力的提升。

鄉(xiāng)村自治的制度化實(shí)踐及其新動向

近年來，鄉(xiāng)村自治實(shí)踐有了顯著變化。主要表現(xiàn)是，村民自治的制度化程度不斷提高，《村組法》等法律法規(guī)對村委會的產(chǎn)生、決策、監(jiān)督、任期等都有較為成熟的制度設(shè)計。鄉(xiāng)村自治實(shí)踐在以下幾個方面有突出表現(xiàn)：

一是選舉規(guī)范化。全國各地的村委會選舉制度不盡一致，主要有海選、推選和委派三種方式。大致而言，全國除了小部分地區(qū)實(shí)行推選和委派制度外，絕大多數(shù)地區(qū)都實(shí)行直接選舉，即海選。其選舉技術(shù)的要義是，由村民直接提名候選人，競爭異常激烈。對于村委會的產(chǎn)生而言，選舉既是一個形式認(rèn)證的過程，更是一個實(shí)質(zhì)認(rèn)證過程。海選之所以被推廣到全國各地，與“擴(kuò)大基層民主”的考量有密切聯(lián)系。但從治理有效的角度看，海選未必帶來有效治理。恰恰相反，海選所帶來的賄選、派系斗爭等問題，引起了各地的重視。因此，從中央到地方也采取了不少措施來規(guī)范海選。當(dāng)前，村委會選舉規(guī)范的關(guān)鍵是賄選治理。通過加強(qiáng)對候選人的制約、規(guī)范選舉行為，以及實(shí)行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”等政策，極大程度上規(guī)范了村委會選舉。