規制與管理：宋代官方新聞發布機制

鄧紹根

【摘要】宋代物質文明和精神文化的繁榮發展，創造出中國新聞事業發展的新高度。宋代不僅有政府中樞部門統一管理的正式官報——“邸報”；還孕育出滿足社會信息需求的民間小報。宋代對新聞事業進行了制度化建設，在新聞發布機制上頗有創意地設計出了一套新聞的采集、編輯、整理、審定和發行制度，規制和管理著宋代新聞事業的向前發展。

【關鍵詞】宋代 新聞發布 制度化 邸報 【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】A

宋代（公元960—1279年），在諸多現代人心目中似乎是一個屢遭外族入侵、妥協退讓、南渡求生、羸弱不堪的歷史時期。其實不然，著名歷史學家鄧廣銘認為：宋代是中國封建社會發展的最高階段，其物質文明與精神文明達到的高度，在中國整個封建社會時期，可以說是空前絕后的。繁榮發展的宋代物質文明和精神文化，孕育出中國新聞史上的新高度。而報紙的產生也需要歷史的孕育。據文獻記載和實物考證，我國古代官報是從唐代開始的，并形成了兩種不同性質的官報：中央朝廷編發的公報性質的官報和藩鎮駐京機構編發的情報性質的官報。唐代出現的這兩種性質的官報到了宋代合二為一，成為政府中樞部門統一管理的正式官報——“邸報”。宋代邸報（進奏院狀報）是中國新聞史上最早出現的有較大權威的中央封建官報。宋代小報也是中國新聞史上最早出現的非官方的民間報紙。宋代對新聞事業進行了制度化建設，有著嚴格的新聞發布機制，如新聞的采集、編輯、出版、發行和管理，規制著新聞事業的發展。

宋代官方新聞采集發布機構和人員——都進奏院和進奏官

為了維護中央集權統治的政治需要，中國歷代封建統治者利用行政資源，設官分職，創辦官報，以宣達皇權、傳達政令，保障中央集權制國家機器的有序運轉。宋代開始出現了在封建政府中樞部門統一管理下發行的官報，負責新聞采集和發布官報的機構是進奏院。宋初，由于中央集權的封建體制還沒有完全建立，沿用了唐、五代的舊制，“逐州就京師各置進奏院”中，進奏官叫“進奏知后官”，歸各州自行管轄。當時州鎮有權，進奏官也很有地位，有的官可以做到御史大夫。宋太祖統一天下后，全國有250多個州，設在開封的各州進奏院，最多時有200個左右。起初由州鎮將吏擔任，后來，由于他們不愿意久居京師，于是改為招募京師人或親信擔任。

太宗太平興國七年（公元982年），起居郎何保樞向朝廷建言，進奏院混亂，弊病叢生，如政令傳達遲緩，公事常漏泄，應設立都進奏院。朝廷接受他的建議，對散在都下的各州進奏院進行整頓，命令供奉官張文杰、王禮在相國寺行香院，把各州進奏知后官集中到一起，選出150人，廢除“進奏知后”名號，正式定名為“進奏官”，沒有入選的一律補為“副知”，由張文杰、王禮統領。10月，朝廷正式在大內側設立鈐轄諸道都進奏院（通稱都進奏院），各州鎮原設進奏院的房子，都交給三司，三司各給銅朱印一顆，印文是“x州x鎮進奏院”，有的兼管二、三州軍，共用一印。于是，一顆印就代表了一個進奏院，大家合在一起辦公，承發文字，只能在都進奏院，不許帶回家，免得漏泄。從此，進奏院有了一個統一的機構，朝廷任命供奉官張文璨擔任第一任監官，對各進奏院的業務活動實行統一管理。改組后的都進奏院，由門下省的給事中負責領導，同時還設有管理“天下章奏案牘”的通進銀臺司。總之，進奏院改革集中在以下三個方面：一是改革前各州鎮進奏院的文報可直接遞到銀臺司；改革后各州鎮的文報則必須經過朝廷任命的“監都進奏院”管理的“都進奏院”才能遞到銀臺司。二是改革前各州鎮進奏院的房舍由各州鎮進奏官自行管理，進奏官抄報文書行動自由；改革后各州鎮進奏院的房舍統一由朝廷三司管理，進奏官集中在都進奏院辦公，文報不準帶回住處抄報，所有新聞傳報活動均受到朝廷命官的直接控制。三是改革前的進奏官屬于“地方官”序列；改革后的進奏院進奏官則納入“朝廷命官”序列選拔任用。

都進奏院主要職責是：第一，收受和傳發官文書，第二，發布和傳遞官方內部信息。其級別不高，但責任重大，而且關系到封建政府機構內部文書和信息的溝通。因此，都進奏院址多數設在大內側近。北宋時期，都進奏院的院址在開封皇城內，自東華門通西華門的過道至皇城南大門宣德樓之間南北約百丈的那一片地區，與都堂、尚書省、中書省、門下省、樞密院、明堂等機構毗鄰，與宋帝日常上朝、處理政務、舉行大典的大慶殿、文德殿、紫宸殿和寶文閣后夾道等殿閣和地區也相距不遠。南宋時期，都進奏院的院址臨安城南鳳凰山皇宮北大門和寧門外，當時稱為云錦橋的那一片地區，仍然與三省六部、樞密院等官署毗鄰。

宋代進奏官及其屬官——知后官和副知，主要負責信息采集和傳報工作。公元983年，一度僅設進奏官，取消了知后官。公元1002年，朝廷改為每名進奏官下設“守闕副知”，協助工作。任職10年以上的，才能補為“三班奏職”一類的低級武官。進奏官的編制逐年減少。起初由200名減為150名，再從150人中選出30人為殿前承旨，進奏官的名額再次減為120人。由一個人聯系一個州，變為一個人聯系一至幾個州。南渡后，統治的州縣大大減少，進奏官的人數也相應地削減，由80多人逐漸地減到60多人。

進奏官的職責主要是：第一，上呈和下傳章奏案牘等官文書；第二向有關方面傳報官文書以外的朝廷政事消息。進奏官的日常工作之一，就是到中樞有關部門抄錄可以通報的文件和朝廷政事消息，向他所聯系的部門和單位傳報。進奏官經常走動于閣門之間。“閣門”即閣門司的簡稱，設有東西二閣門使、閻門舍人、閣門祗候等職官。朝廷內這方面的動態消息匯總于此，是進奏官們采集朝廷政事信息的一個主要來源。經由進奏官們傳發出去的封建官報，就是進奏院狀報。

除進奏官外，宋代宮內的女官——內夫人負責采集和記錄的，是皇帝在后宮內廷的起居言行。而門下省的起居郎、起居舍人是在皇帝身邊記言記行的左右史。內夫人、起居郎、起居舍人的主要任務是為修起居注、修日歷、時政記、實錄等的官史積累材料。他們的記錄，被要求遞送至起居院，轉付史館。其中有一些也為邸報所利用，成為邸報一個方面的消息來源，因為邸報也同樣需要這一部分材料，所這一點來說，他們的工作具有為官報提供報道素材的御用記者的性質。

宋代官報的編輯、檢查和發報制度——“定本”制度

據趙升《朝野類要》卷四記載：“每日門下后省編定，請給事判報，方行下都進奏院，報行天下”，即門下后省負責整理編輯，給事中負責審核簽發，進奏院的進奏官負責傳報。但趙升的記載過于簡略，同時這也是南宋以后的事。其實，宋代官報編輯和發報制度，以公元982年為界，前后迥異。之前，沒有統一的章程，進奏官自行發報；之后，作為中央官報，由中央集中管理，統一發報，權威性大增。公年982年后，宋代官報的編輯和發報流程也有所變化。

從公年982到1070年，宋代官報編輯和發報制度主要發報程序是：每五日進奏官一名，于閤門抄剳報狀，申樞密院呈定，錄供諸處。進奏官負責采集發報材料，樞密院負責審定發報文稿。宋代沿襲唐制，設有三個最高行政機關，是中書、門下、尚書三省；但是也繼承五代官職，設有一個專管軍事的樞密院，形成了中書省和樞密院對立的狀態。宋初規定，政事歸中書，機事歸樞密，財務歸三司。因而州鎮所報軍情機事歸樞密院，進奏院長官和通進銀臺司長官，也都由樞密院派人擔任。公元999年6月，宋代實行了中國歷史上最早的官方新聞檢查制度——“定本”制度，即都進奏監官編好各進奏官搜集來的各種信息材料，送請樞密院或當權宰相審查，產生邸報樣本；進奏官則必須按照邸報樣本向四方發報。定本制度主要是加強對官報內容的管理，如水旱災害、軍情戰報、朝廷機事及未經批準公開的奏章等。

從1071年到1127年間，宋代邸報編輯和發報制度主要發報程序改為：中書檢正、樞密院檢詳官，月以事狀錄付院，然后普報天下。檢正官隸中書省，檢詳官隸門下省，級別相當于左右司。所謂“院”，即進奏院。在這一階段，負責收集整理和編定發報材料的是分隸中書門下省的檢正、檢詳兩類官員，而進奏官則負責向地方轉發。公元1070年，樞密院設置檢詳機構，正式設檢詳官。劉奉世則以太子中允擔任樞密院諸房檢詳吏房文字官。所謂“檢詳”就是“檢查”的意思。公元1071年，樞密院檢詳官劉奉世鑒于“五日行遣頗屬煩文”，請求取消定本制度，表面上看來，有助于消息的傳播；但是要聞都經他扣留，再由進奏院傳報的，都是普通新聞，自然就不需要“定本”了。同年，朝廷為賞功罰罪，由中書省檢正官、樞密院檢詳官，“月以事狀錄付院，謄報天下”。在邸報的編行過程中，檢正、檢詳官負有重責，他們可以說是邸報的總編輯，新聞稿能不能發表，都由他們做決定。在名義上，雖說要呈宰執核定，事實上，宰執管不了這么多，都是由他們做主。檢正、檢詳官的地位，也因人因時而異，政和以前較低，政和改官制以后，品秩提高。有的由皇帝親自任命，連宰相都得讓三分，有的由宰相推薦，皇帝不信任，地位自然沒法提高。公元1121年“定本”制度宣告恢復，規定“非定本事輒傳報者，令尚書省以降指揮，別行措置”中。

南宋時期，邸報編輯和發報制度繼續實行“定本”制度，主要發報程序是：經門下后省給事中點檢訖，然后錄以報行。1135年又補充規定：“除定本外，擅報及錄與諸處劑探人者，并重作施行，賞錢二百千，許人告。”公元1156年，右正言凌哲認為“定本”制度嚴重滯后信息傳播，建議取消該制度，“動輒年旬日，俟許報行，方敢傳錄；而官吏迎合意旨，多是刪去緊要事目，止傳常程文書，偏州下邑往往有經歷時月不聞朝廷詔令。竊恐民聽妄生迷惑，有害治體”。公元1170年，朝廷再次宣告恢復，規定由左右司負責將邸報“合報行事”寫錄成定本，送宰相們審查后，“方許報行”。光宗時期又規定由“門下省定本，經由宰執始可報行”。公元1193年10月4日，官報改為“逐日自有門下后省定本，經由宰執始可執行”。總之，宋代“定本”制度，加強了朝廷對信息傳播內容和時效的控制，迫使官報只能貫徹統治者的宣傳意圖。

綜上所述，宋代官方新聞發布處于中央中樞部門的統一管理之下，制約著宋代新聞事業的發展。宋代官方新聞發布，除了邸報外，還有榜和邊報。榜是宋代各級政府部門以張貼單狀的方式發布重要信息的新聞手段。據史書統計，在靖康年間（公元1126—1127年）金兵兩次南下圍攻開封的一年半時間內，宋朝各部門共在開封城內出榜130余次。據《朝野類要》記載：邊報，“系沿邊州郡，列日具干事人探報平安事宜，實封申尚書省樞密院”。其記載邊區軍事活動的消息，主要是關于敵軍的動態。為了防止泄露，邊報通常都是實封入遞，必要時用蠟丸或礬書。蠟丸、礬書不一定用于傳遞軍情，也用于傳遞詔書政令，只有在特殊情形下才用。但是，宋代官方新聞發布最重要的形式是——邸報，有著嚴格的采訪、搜集、編輯、送審、審定、發行制度。宋代邸報是由都進奏院統一發行。進奏院長官由中央任命，進奏院的直屬上司是給事中。給事中掌封駁，審查命令，屬門下省，但宋代在習慣上屬樞密院。南渡以后，一度屬門下后省。南渡前合南渡后前期，邸報大多是先呈樞密院核定，才能發行。南宋末期由門下后省負責。他們的任務，主要是決定發報稿件的取舍。宋代官報的傳報活動也是連續的，有一定的周期的。各個時期不一，其周期，有“每五日”“每月”“逐旬”和“每日”的編定、脊報、錄付和傳發活動，有著密切的聯系。邸報編定后，由驛遞“傳之四方”。北宋驛遞有四種：步遞、馬遞、急腳遞、水運步遞；南宋實行了擺鋪制度，有金字牌、急速文字牌、緊急文字牌等。邸報是宋代傳達政令的工具之一，但讀者對象為特定階級的官吏和機關。由于政府檢查新聞，且消息大多過時，于是北宋興起了小報——一種以刊載新聞和時事性政治材料為主的不定期的非官方報紙，并在南宋興盛起來，并出現了專任記者——內探、省探、衙探，奔波于朝樞和各省州縣衙門打探消息，采集新聞。正因宋代官報新聞發布體制催生出真正滿足社會信息需求的非官方報紙，且兩者互為補充、共同發展，才創造出中國古代新聞事業發展的新高度。

（作者為中國人民大學新聞學院教授，中國人民大學新聞與社會發展研究中心研究員）

【注：本文系2019年國家社科一般項目“新聞輿論工作的黨性原則及其實踐研究”（項目編號：19BXW001）的研究成果】

【參考文獻】

①方漢奇主編：《中國新聞事業通史》（第一卷），北京：中國人民大學出版社，1996年。

②朱傳譽著：《宋代新聞史》，臺北：臺灣商務印書館，1967年。

③倪延年著：《中國新聞法制通史》（第一卷古代卷），南京：南京師范大學出版社，2015年。

④[清]徐松：《宋會要輯稿》，北京：中華書局，1957年。