70年來中國社會保障的變革與經驗

萬國威

【摘要】“以人民為中心”既是中國共產黨長期堅持的執政理念，也是貫穿我國社會保障制度構建的基本邏輯。70年來，中國社會保障制度雖然歷經制度積淀期、制度重塑期和制度完善期的時代變革，但是“以人民為中心”的發展理念卻始終得到了堅持，實現了從部分覆蓋走向全民福祉的發展目標，在中華人民共和國史上譜寫了濃墨重彩的篇章。

【關鍵詞】以人民為中心 社會保障 美好生活 【中圖分類號】D57 【文獻標識碼】A

1949— 1977年的制度積淀期：新中國民生保障的曙光

新中國的社會保障制度發軔于中國共產黨早期對于民生保障事務的實踐探索。以《勞動法案大綱》（1922年）、《中國共產黨黨章草案》（1923年）、《紅軍撫恤條例》（1931年）和《和平建國綱領草案》（1946年）為代表的一系列政策從勞動保障、社會保險、軍人優撫、災害救助等領域對各項民生事務作出了明確安排，并在中央蘇區、陜甘寧邊區、晉察冀邊區和東北解放區得到了初步的踐行。這些政策不但體現出中國共產黨的階級本性和民生取向，也為新中國成立之后中國建立完整的社會保障體系奠定了堅實的基礎。

新中國成立初期，我國的社會保障制度實現了四個方面的突破：一是在全國推廣建立了養老保障制度。結合東北解放區的經驗，我國以《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》（1955年）和《關于工人職員退職處理的暫行規定》（1958年）為基礎廣泛建立起了城鎮職工的養老保障體系。二是建立了覆蓋廣泛的醫療保障制度。從1951年制定并實施《中華人民共和國勞動保險條例》開始，我國在國有集體企業和機關事業單位分別建立了勞保制度和公費醫療制度，城鎮職工的診療費、藥費、住院費、住院時的膳食費和就醫路費均被含納其中。三是依托各級企事業單位建立了單位福利制度。通過《中華人民共和國工會法》（1950年）、《關于統一掌管使用多子女補助與家屬福利費等問題的聯合通知》（1953年）等政策，城市職工及其家屬的住房、托幼、食堂、交通、取暖及產假等均被納入職工福利中。四是部署了困難群眾的兜底保障。1956年和1959年，我國分別建立了五保制度和民政福利制度，兩者為城鄉困難群體提供食品、衣物、住宿、取暖、教育和安葬方面的保障。

整體上看，處于積淀期的社會保障制度為新中國成立初期生產力相對落后條件下的民生保障工作帶來了曙光，并反映出五個典型的時代特征：一是國家通過對社會資源的掌控來保障民生事務的良性運行，公共福利替代市場福利而成為福利供給的主要發起者。二是社會保障制度嵌入到計劃經濟體制之中，受到“全民就業”“物價控制”“定量供應”等經濟前置性條件的約束。三是面對有限的物資生產能力和廣泛的福利需求，平均主義成為民生保障工作的基本原則。四是福利傳輸過程依賴于單位/集體制，城鄉社區廣泛采取“國家-單位/集體-勞動者-家屬”的福利鏈條來維持福利可及性。五是社會保障制度具有條塊分割和相互封閉的屬性，由不同戶籍和單位而導致的福利分配差距在各個地區普遍存在。

1978—2011年的制度重塑期：嵌入市場經濟的制度再造

十一屆三中全會以來，我國開始從計劃經濟向市場經濟轉型，社會保障制度也開始面臨新的挑戰。首先，市場經濟加大了企業間的競爭，自負盈虧的市場規律使得經濟體制改革必須考慮剩余勞動力的失業保障問題。其次，自1984年城市政策調整以來，混合經濟、私人經濟和個體經濟迅速崛起，但這三種新經濟形態的共同特征就是沒有充裕的職工保障，如何建立新就業樣態的勞動保障成為了新的議題。再次，政府的職能轉變也成為改革的重點，由政府包辦的“直屬、直辦、直管”的社會福利部門面臨全面轉型。最后，農村家庭聯產承包責任制產生后，五保供養所需經費從村提留或鄉統籌費中列支等政策隨著農業組織形式的轉變而難以執行。

針對上述問題，中國在改革開放初期迅速對各項民生保障事務進行了調整。一是將單位福利分解并建立了社會保險制度。以1984年退休費用社會統籌、1991年職工保險繳費和1993年統賬結合為代表，我國將原來隸屬于單位管理的養老與醫療保障事務社會化，形成了以兩者為核心的繳費型社會保險制度。二是部署了扶貧開發政策。由于體制改革帶來的收入差距逐步顯現，1986年我國成立了“國務院貧困地區經濟開發領導小組”并設置了331個國家級貧困縣來組織扶貧開發，至2000年“國家八七扶貧攻堅計劃”結束，我國基本解決了貧困人口的溫飽問題。三是試點了城鄉低保制度。面對城市企業破產重組和農村集體經濟衰退而造成的個體貧困，我國于1992年和1993年分別在山西和上海開啟了農村和城鎮低保試點。四是調整了適應市場經濟的就業政策。自1993年開始，我國逐步將原有的“統包統分”就業模式調整為介紹就業、組織就業和自謀職業相結合的“三結合”就業模式，并鼓勵農村富裕勞動力外出務工。五是初步形成了社會保障的框架格局。1985年，“社會保障”被黨的十二屆四中全會首次提出。1993年，黨的十四屆三中全會將社會保障確定為市場經濟正常運行的維系機制和市場經濟體系的五大支柱之一，而且將其外延設置為“社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”。

世紀之交到21世紀前十年，我國對社會保障的重視度顯著增加，如黨的十六大報告就明確將其看作“是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。在此基礎上，多項制度得到了體系化再造。社會保險方面，我國自1997年到2011年先后建立了城鎮職工、農村居民和城鎮居民的養老和醫療保險制度，基本實現了社會保險的全民覆蓋。就業領域，我國自1998年開始加大對國有企業下崗職工基本生活的保障，并通過制定規劃、擴大渠道、強化教育和提供配套等方式促進剩余勞動力的再就業；住房領域，我國于1997年停止福利分房，以住房公積金和保障型住房形式來分別保障普通民眾和中低收入者的住有所居；在反貧領域，不但延續了對國家592個縣的專項扶貧，而且我國城鎮和農村低保制度也分別于1997年和2007年向全國推廣；在社會福利方面，隨著2007年“適度普惠型”政策的提出，老齡和兒童福利機構也分別開始從“院內”向“院外”轉型。2010年前后，我國基本完成了三項基礎制度（社會保險、社會救助、社會福利）、三項重點制度（基本養老、基本醫療、最低生活保障）的市場化再造。