從管理到治理：南京城市基層社會70年變遷

王靜

新中國成立70年以來，南京發生了天翻地覆的變化。作為與人民群眾生活密切相關的城市基層社會管理，也隨著時代的變遷而不斷改革完善。

一、70年南京城市基層社會管理回望

建國70年，南京城市基層社會管理大致經歷了三個大的階段。

1.1949—1956年南京城市基層社會管理在廢除保甲制后建立街居制

新中國成立之初，南京根據《中共中央關于處理保甲人員辦法的指示》中“一般保甲長在短時期內仍須留用，使之有助于社會治安的維持”的要求，除了對少數罪大惡極的保甲人員采取逮捕方式予以處理之外，對一般保甲長，則充分利用并讓其協助城市接管，包括參與財產登記、資產接管，打掃衛生、清理環境工作，收集敵偽物資武器、清理散兵游勇，救濟群眾生活、維護基層社會秩序等工作。與此同時，南京城內，共產黨為加強基層管理，積極領導人民群眾開展社會運動，從肅清匪特、禁煙禁毒運動，到抗美援朝、鎮壓反革命運動，群眾運動高潮迭起，不僅消除了舊社會殘余，解決了危害基層群眾的社會問題，更培養了一大批積極分子，充實了基層社會管理隊伍，為鞏固新政權、徹底廢除保甲制奠定了堅實的基礎。

隨著新政權的社會基礎逐步夯實，各區逐步利用群眾大會揭發保甲人員的罪惡，要求保甲人員悔過自新、立功贖罪并簽訂聯名具結書，徹底廢除在基層影響深遠的保甲制。在廢除保甲制的基礎上，南京開啟了對全新基層社會管理模式的探索。

1950年8月，南京市政府頒布了《南京市人民政府關于加強區政府工作和機構的決定》，明確“為了加強與市民的聯系，負責傳達政府法令和各種工作的決定，以及反映搜集市民的建議與意見，各區以派出所轄區范圍為單位，逐漸建立居民委員會”，正式施行“警政合一”的基層社會管理方式。這種依托派出所開展社會管理的方式，雖對基層事務進行了管理整合，但結果卻是把公安事務與民政事務混為一談，產生了以警代政、警政不分的現象。為解決這一問題，1951年5月中旬，南京市在第四區水西門外派出所轄區試點成立南京市第一個居民委員會（以下簡稱居委會），即水西門外大街居民委員會，嘗試將民政干事與派出所分開，單獨通過居委會發動和組織群眾。實際工作顯示，居委會在聯系群眾、推動基層管理方面發揮了重要作用，因而也帶動了居委會組織迅速發展與壯大，僅5個月時間，即成立了30家居委會。

經過一段時間的嘗試與探索，包括南京在內的全國各大城市對基層社會管理工作都有了一定的成果與經驗，但各地基層社會組織名稱不一、形式多樣。為了規范基層社會管理工作，中央政府組織對沈陽、大連、上海、南京四市的基層社會管理機構進行實地調查，彭真根據考察結果撰寫并向毛澤東和中共中央提交了《城市應建立街道辦事處和居委會》的報告，報告中提出城市除建立居民委員會，還應建立區政府的派出機構，即街道辦事處這一意見。根據彭真的報告，1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市居民委員會組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》。按照《條例》規定，街道辦事處是政府的派出機關，主要任務包括完成上級交辦事務、指導居委會日常工作、聯系群眾、管理轄區資源等等，辦事處設主任1人，內勤干事1人（負責結婚登記、發放救濟款等），民政干事1人，勞動建設干事1人，文教衛生干事1人，婦女調解干事1人，另有區糧食管理所派到辦事處來辦理糧食和油、布的干事各1人。居委會以300戶以上的戶口段為標準設立，常設社會福利（包括優撫）、治安保衛、文教衛生、調解、婦女工作委員會，負責轄區內擁優慰問、居民調解、社會救濟、文教宣傳以及配合社會主義改造和計劃經濟發展需要等方面的工作。街居制的建立標志著計劃經濟時期的基層管理體系正式確立，也意味著基層社會管理進入了城鄉二元（在城市建立單位制為主、街居制為輔的社會管理模式，在農村建立人民公社制，并且嚴格限定城鄉之間人口的流動）和全面管控（從個人生活消費、就業醫療，到社會福利保障、生產活動都進行嚴格的分配、控制）的發展階段。

2.1956—1978年南京城市基層社會管理在探索中曲折發展

隨著三大改造的順利完成，社會主義制度逐漸鞏固，人民群眾的社會主義、共產主義覺悟進一步提升，尤其是1958年社會主義建設總路線提出以來，人民群眾建設社會主義的積極性空前高漲。但由于此時社會主義建設經驗不足，城市社會管理體系暫未穩定和健全，基層社會很快便受到了“大躍進”運動的影響。1958年12月10日，中共中央八屆六中全會著重討論并通過了《關于人民公社若干問題的決議》，《決議》首次正式提出“城市人民公社”這一概念，并指出城市人民公社要適應城市特點，“成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產、交換、分配和人民生活福利的組織者，成為工農商學兵相結合和政社合一的社會組織”。

1959年3月，中共南京市委響應中央號召，發出關于《以生產為中心，全面組織人民經濟生活，大辦人民公社》的指示，公布了《關于城市人民公社組織實行通則（草稿）》，并初步規劃以區為單位建立城市人民公社，在公社下面分別以大型廠礦企業為中心，以機關學校為中心，以街道為中心建立若干個分社，形成工、農、商、學、兵相結合，政社合一、一大二公的社會基層組織。經過聲勢浩大的宣傳與準備，南京市第一個城市人民公社——白下區公社于1960年4月15日宣告成立，下設五老村、淮海路、朱雀路、大光路四個分社。隨后，從4月下旬到5月上旬，城市人民公社運動進入了高潮，秦淮、建鄴、鼓樓、玄武等城區相繼成立了城市人民公社。但城市人民公社運動曇花一現，隨著中共八屆九中全會對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的提出，基層社會管理也迅速回歸街居制。

然而，回歸之后的街居制并沒有得到重新發展，基層社會管理工作逐漸喪失了群眾自治的屬性與要求，尤其是1966年后，基層社會管理體系完全軍事化，出現了一種類似于部隊編制的組織結構：各區分別成立“革命委員會”，以代替原先的人民委員會行使政府職權，各街道辦事處也相繼成立“革命委員會”，居委會改稱為“革命居委會”，居委會下還設立連、排、班，其日常工作除了原有的行政事務之外，便是通過“支左、支工、支農”和“軍管、軍訓”來抓革命、促生產、安排人民生活，在城市基層社會開展生產經營、社會救助和醫療救濟活動。但此時，基層社會更多時候成了進行階級斗爭、開展批斗運動、加強思想管控、動員青年上山下鄉的主要陣地。

3.改革開放新時期南京城市基層社會管理在改革中不斷完善

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會標志著我國進入改革開放與社會主義現代化建設的新時期。為盡快恢復與完善基層社會管理制度，整頓基層社會秩序，1979年7月，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了關于修改《中華人民共和國憲法》若干規定的議案，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，同時頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新明確了街道辦事處性質是市或區政府的派出機構。1980年1月，全國人大常委會重新公布了有關基層社會管理的4個法律文件，即1954年的《城市街道辦事處組織條例》《居委會組織條例》《人民調解委員會暫行通則》和《治安保衛委員會暫行組織條例》，街居制的性質、職能與機構得以正式恢復。1982年12月4日，全國人大五屆五次會議重新修訂并通過了《中華人民共和國憲法》，新憲法首次將城市居民委員會寫入其中，并以根本大法的形式為居委會的性質、任務提供法律依據。至此，街居制作為基層社會管理主要制度得以全面恢復。

為適應社會主義市場經濟體制改革與發展的要求，南京通過激活社會資源、鼓勵多元參與、加強社會組織建設等方式，著力推動基層社會管理工作不斷發展。1987年，南京頒布出臺《南京市城市居民委員會工作暫行規定》，明確提出“居委會要積極創辦居辦經濟”的要求，并在街道、居委會兩級大力創辦生產和勞動服務單位。同時，為改變基層組織“單打獨斗”的管理模式，街道辦事處協調公安、環衛、教育等部門，共同建立群防群治、社會保障網絡，實現由分散管理向條塊結合的基層綜合治理轉變。單位制解體之后，按照社會辦福利的要求，玄武區率先試點，依托街道和居委會先后興辦福利廠、敬老院、傷殘兒童日托站、工療站、老人活動站等，其在社區服務工作中的領先做法和先進經驗在全國社區示范服務城區經驗交流會上得到了一致肯定與好評。由于社區服務的出現并興起，社區，作為全新的基層社會管理單元開始為基層社會接受并使用，社區制逐漸代替街居制成為了基層社會管理的主要制度。

邁入21世紀，為解決基層社會治理存在的問題，以社區建設為核心成為這一時期社區制管理的重要內容。根據《關于在全國推進城市社區建設的意見》，南京先是出臺了《關于加強城市社區建設工作的意見》，進一步規范社區建設工作要求;接著，以原白下區（現劃歸為秦淮區）淮海路街道的社區制為試點，建立新型社區體制;之后，又緊貼新時期社區發展新要求，結合本地實際探索出了一系列社區管理新模式新方法。以社區群眾自治組織建設為特點的“南京模式”，作為一張獨具特色的社區建設名片在全國范圍內得到廣泛認可與接受。

4.黨的十八大以來南京城市基層社會治理在轉型中創新發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會管理工作。面對基層社會存在的資源緊缺、矛盾復雜、發展受限等困擾已久的管理問題，黨對于基層社會管理工作進行了不斷探索，基層社會管理制度不斷完善，管理方式不斷創新。黨的十八大提出“加強和創新社會管理”，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“創新社會治理體系”，使社會治理正式取代社會管理，實現了管理理念和方式的徹底轉變，基層社會治理逐步向多元化、多樣性方向發展。

在不斷探索基層社會治理的過程中，根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求：“進一步轉變政府職能，滿足政府購買服務的力度，擴大社區社會組織服務提供的范圍”，以及18部委共同發下的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，南京市先后出臺《進一步促進社區社會組織發展意見》和《基層民間組織備案管理暫行辦法》等政策文件，著力鼓勵社會性、民間性機構組織發展，大力培養基層社會治理專業人才，從制度上對開展社區、社會組織、社會工作“三社聯動”的基層社會治理提供扶植與幫助。一些街道社區還積極探索、主動創新，如棲霞區開展網格化治理實踐，整個街道以社區為單位劃分一級網格，以片區為基本單位，根據人口、面積、資源、項目、事務等劃分二級網格，以樓苑樓棟、轄區單位、五小行業等為基本單位，劃分三級網格，通過構建一張覆蓋整個社區的大網，使“網格連心、服務優先、多元聯動、協同發展”的基層社會治理工作真正伸入社會每一個角落。

同時，隨著信息技術的不斷發展，依靠科技提升一體化、智能化社會治理水平成為大勢所趨。近年來，各街道陸續建成了社區治理系統，又稱智慧平臺，既有效整合了社區檔案資料，通過大數據的采集及處理，實現社區內部資源互通;又聯通了交通、養老、醫療、教育、環境等公共服務功能，居民可以通過微信公眾號、手機APP等途徑網上服務、網上咨詢和網上辦事，實現對政務的實時跟蹤查詢，提高了基層社會治理效率。

在黨的十九大報告中，習近平總書記提出，加強和完善社會創新治理要建立共建共治共享的社會治理格局。當前，南京基層社會治理工作正以“共建共治共享”為目標，堅持不斷培養質量兼備的社會組織，不斷激活可供自由配置的社會資源，不斷構建有利于基層社會發展的制度保障，不斷提升民主法治和社會治理水平，朝著善治的方向持續發展。

二、70年南京城市基層社會管理啟示

回顧建國70年來南京城市基層社會管理的曲折歷史，以下幾條啟示彌足珍貴。

1.必須堅持基層黨建的引領作用

基層社會管理離不開黨的領導，正如黨的十九大報告所說，要把黨的基層組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的戰斗堡壘。在基層社會管理實際工作中，“黨委領導”也一直以來在基層社會管理工作中發揮著領導核心作用，對推動基層社會管理事業發展貢獻了重要力量。在計劃經濟時期，黨組織依托單位、街居對基層社會事務進行管理，將個人生活需求與單位發展聯系起來，把各行各業零碎的社會單元組織起來，實現了社會整合;改革開放以來，社區黨建工作伴隨著社區建設，得到了更加快速的發展。在不斷加強社區黨建工作過程中，黨組織將基層政府、社區居委會、社會組織、業委會以及居民群眾聯結起來，如早在社區服務試點時，來自南京鎖金村街道的義務黨員就組織了“萬家幫”活動中心，把基層黨組織活動與社區發展、為民服務結合起來，成為南京最早的基層服務組織之一。

2.必須堅持政府管理的主體作用

無論基層社會管理怎樣轉型變革，政府的主體地位卻從未發生過改變，政府依然掌握并運用著絕大多數社會資源，仍然在管理和調配社會力量方面有不可替代的作用。黨的十九大報告強調要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，說明社會管理工作必須堅持好政府為主導這個基本原則，堅持政府引導下社會參與。從計劃經濟時期政府的行政管控，到行政體制改革后，政府主動購買社區服務，再到近年來不斷涌現出的如棲霞區堯化街道開展的標準化連鎖式社區居家養老的創新實踐、建鄴區莫愁湖街道鳳棲苑社區的“蜂式”服務法、建鄴區南苑街道話園社區制定的“三愛”居民自組織機制等基層建設創新，所有這些案例都說明，政府在職能轉變之后，仍然需要運用購買服務、日常監督、業務指導、資金監管、績效考評等方式，在基層管理服務工作中擔負重要責任。

3.必須堅持城市發展的根本作用

新中國成立70年來，南京城市整體經濟發展水平、對外開放水平呈現出突飛猛進的增長狀態。正是這些發展變化，帶來了基層社會管理的一次次全新的變革。建國伊始，南京是一個龐大臃腫的官僚消費城市，基層社會“一盤散沙”、結構混亂。這一時期基層社會管理緊緊圍繞鞏固政權、組織群眾、清理痼疾、開展救濟而展開。1956年以后，三大改造基本完成，國家開始了大規模的社會主義建設。這一時期的基層社會管理，圍繞最大限度集中人力、物力、財力，以限制流動、控制資源的方式配合社會發展。1978年改革開放政策提出后，社會主義市場經濟逐步取代了計劃經濟，政府職能轉變，越來越多社會管理職能交還于社會，基層社會管理需要有全新的組織、全新的平臺、全新的方式和全新的目標。南京不斷改革創新，探索出網格化社區治理、“三社聯動”“一委一居一站一辦”等被廣泛學習借鑒的特色基層社會管理模式。

4.必須堅持群眾利益的中心作用

習近平總書記指出，一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程。從這個意義上說，基層社會管理工作必須落實于社區、扎根于群眾。群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作。自新中國建立以來，基層社會管理的初衷一直是解決社會問題，提供公共服務，實現社會和諧穩定。新中國成立初期，通過集體救濟、以工代賑、群眾生產等形式進行社會管理、提供社會福利，解決了基層群眾的生存問題。計劃經濟體制形成期間，基層社會管理在平衡社會資源、維護社會公平、提供社會福利方面發揮重要作用，在資源緊缺時期，保證了城市居民基本的物資需求。而如今，我國社會面臨的主要矛盾已轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，基層社會治理也必須緊跟民生需求，以“居民自治、管理有序、服務完善、保障有力、治安良好、環境優美、文明祥和、特色明顯”為總目標，通過不斷深化社區服務，優化社區環境，鼓勵居民參與，更好地維護群眾利益，真正以群眾滿意程度作為評判基層社會治理工作的根本標準，不斷增強人民群眾的獲得感和幸福感。

（作者單位：江蘇省消防救援總隊政治部）

責任編輯：彭安玉