構建江蘇現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系

推動高質(zhì)量發(fā)展走在前列，是新時代江蘇面臨的重大課題。近年來，江蘇省以環(huán)保治理為契機，加大污染防治力度，倒逼綠色轉(zhuǎn)型，綠色發(fā)展水平穩(wěn)步上升。同時也要清醒地看到，江蘇環(huán)境保護仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍然是制約全省高質(zhì)量發(fā)展的主要短板。要實現(xiàn)江蘇高質(zhì)量發(fā)展，必須聚焦環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展這對主要矛盾，堅持“源頭管控、精準應對、全民共治”的原則，加快推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和布局優(yōu)化，著力攻克環(huán)境保護突出難題，加快推進全省生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設。

一、江蘇生態(tài)文明建設近年來保持良好態(tài)勢

2014年12月考察江蘇期間，習近平總書記提出了建設“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高”新江蘇的殷切希望，把“環(huán)境美”作為“強富美高”發(fā)展目標的重要內(nèi)涵，并強調(diào)要走出一條“經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子”。近年來，江蘇把加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為推進生態(tài)文明建設的核心，從源頭尋找經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護和諧共進的發(fā)展路徑，全省生態(tài)文明建設總體呈現(xiàn)出經(jīng)濟持續(xù)增長、污染持續(xù)下降、生態(tài)持續(xù)改善的良好態(tài)勢。

綠色發(fā)展水平不斷提高，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)程度顯著增強。“十二五”以來，江蘇加大經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，加強自主創(chuàng)新力度，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級減輕環(huán)境負荷，以創(chuàng)新驅(qū)動減少資源投入，著力構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的生產(chǎn)方式。2018年全省三次產(chǎn)業(yè)結構比重為4.5：44.5：51，人均GDP已達到1.74萬美元，根據(jù)錢納里、賽爾奎等人對工業(yè)化階段的劃分，江蘇已邁入工業(yè)化后期。相關環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省SO2排放量已于2006年達到峰值，2017年較2006年下降58.49%;COD、NH3-N以及NOx排放總量在2011年達到峰值，2017年較2011年分別下降40.28%、35.62%和39.42%;煙粉塵排放指標在2015年達到峰值，2017年較2015年下降38.23%。總的來看，全省常規(guī)污染排放指標已實現(xiàn)拐點并持續(xù)削減，總體上正處于跨越“峰值”并進入下降通道的轉(zhuǎn)折期。從資源能源利用來看，能源、建設用地指標進入增量放緩、存量優(yōu)化狀態(tài)，煤炭消費已實現(xiàn)總量拐點，用水總量2017年較2010年下降15.6%，建設用地面積年均增速僅為1%。綜合判斷，江蘇省正跨越由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的“拐點”。《江蘇省2016—2017年綠色發(fā)展評估報告》數(shù)據(jù)顯示，2017年江蘇綠色發(fā)展綜合指數(shù)為86.4，較2010年（60.5）提高了24.2，呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的良好態(tài)勢。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善明顯，生態(tài)文明建設不斷向縱深推進。近年來，江蘇以中央環(huán)保督察問題整改為契機，推進“263”專項行動、化工企業(yè)“四個一批”整治等環(huán)保工作，一些突出環(huán)境問題得到有效控制。PM2.5年均濃度值逐年下降，優(yōu)III類水比例顯著上升，太湖治理連續(xù)11年實現(xiàn)“兩個確保”，城鄉(xiāng)環(huán)境整治覆蓋率達到95%;林木覆蓋率提高到22.9%，自然濕地保護率達到48.2%，率先實現(xiàn)省轄市國家園林城市全覆蓋;累計建成國家級生態(tài)市縣63個、國家級生態(tài)工業(yè)園21個、國家級生態(tài)文明建設示范市縣9個，徐州、南京、泗洪等市縣分別獲評“聯(lián)合國人居環(huán)境獎”“美麗山水城市”和“全國兩山實踐創(chuàng)新基地”。人民群眾對生態(tài)文明建設的抽樣調(diào)查滿意率高達88%，環(huán)境質(zhì)量改善的數(shù)據(jù)與百姓感受總體一致，實實在在增進了人民群眾的生態(tài)福祉。

二、制約江蘇高質(zhì)量發(fā)展的主要環(huán)境因素

雖然近年來江蘇生態(tài)文明建設取得了明顯成效，但從全國范圍來看，江蘇環(huán)境質(zhì)量仍然不容樂觀，綠色發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量改善幅度與上海、廣東、浙江等先進省份相比仍然存在差距，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍是制約江蘇高質(zhì)量發(fā)展的突出短板。

環(huán)境治理水平滯后經(jīng)濟發(fā)展導致新舊環(huán)境問題疊加。由于環(huán)境污染具有一定的累積效應，雖然常規(guī)污染物排放拐點已經(jīng)到來，但由于前期經(jīng)濟高速發(fā)展遠超環(huán)境可承載能力，全省環(huán)境質(zhì)量還沒有實現(xiàn)根本改善，加之新老環(huán)境問題相互交織，進一步加重了環(huán)境質(zhì)量改善的難度和不確定性。從全省環(huán)境質(zhì)量來看：PM2.5濃度（48μg/m3）、優(yōu)良天數(shù)比率（68%）低于全國和長三角地區(qū)平均水平（39μg/m3、79.3%，44μg/m3、74.1%）;地表水國、省考斷面優(yōu)III類水質(zhì)斷面占比69.2%，在長三角地區(qū)仍處于墊底位置，比浙江省仍低近20個百分點，主要入江、入海河流還有10條劣V類，太湖總磷濃度持續(xù)上升。未來五年生態(tài)環(huán)境問題將進入多型疊加期，常規(guī)污染物尚未得到有效控制，臭氧、持久性有機污染物（POPs）等新型污染物持續(xù)增加，全省生態(tài)環(huán)境治理同時面臨著農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、陸域環(huán)境疊加海洋環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國際環(huán)境疊加國內(nèi)環(huán)境等嚴峻形勢。

“結構偏重”導致生態(tài)環(huán)境承載能力超負荷。雖然江蘇產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐不斷加快，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較強的路徑依賴，“重化型”產(chǎn)業(yè)結構、“煤炭型”能源結構、“開發(fā)密集型”空間結構尚未發(fā)生根本性改變。江蘇火電、鋼鐵和水泥產(chǎn)能均居全國第三，煤炭消耗量居全國第五，煤炭消費總量占能源消費總量的比例達到60%以上，化學纖維產(chǎn)量占全國30%以上。近五年江蘇高能耗產(chǎn)品不降反升，與上海、浙江高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量普遍下降趨勢形成鮮明對比。一次能源消費總量中煤炭消費占比仍處于高位（64.5%），高于上海（28.21%）、浙江（49.14%）兩地。土地開發(fā)強度已達21.7%，蘇南地區(qū)開發(fā)強度已達29.0%，直逼國際公認的國土開發(fā)強度30%的警戒線。江蘇單位工業(yè)增加值SO2、煙粉塵排放量分別為浙江的1.3倍、1.6倍，為廣東的1.7倍、2.0倍。環(huán)境容量超載、生態(tài)成本透支成為江蘇高質(zhì)量發(fā)展的重大瓶頸性制約，改善全省環(huán)境質(zhì)量任務更加繁重。

環(huán)境政策調(diào)控能力與治理能力建設仍是薄弱環(huán)節(jié)。在環(huán)境政策調(diào)控與治理能力建設領域，江蘇仍存在幾個薄弱環(huán)節(jié)：一是環(huán)境政策體系不夠健全。比較注重運用約談、限批、掛牌督辦、問責等手段，很少利用環(huán)保、資金、技術、金融、稅收等激勵政策樹立正面標桿典型，調(diào)動地方黨委、政府治污積極性的力度還不夠。二是環(huán)境保護基礎能力較弱。全省40%左右的污水處理廠不能正常穩(wěn)定運行;城鄉(xiāng)生活垃圾處理總缺口達9860噸/日，80%的垃圾焚燒處理設施處于滿負荷或超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài);危廢安全處置能力缺口達50萬噸左右，50%依靠外運處置，造成較大安全隱患，沿海化工園地區(qū)接近90%的廢鹽未得到安全處置，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力仍然不足。三是部分企業(yè)缺乏環(huán)保責任意識。江蘇化工企業(yè)特別是一部分中小化工企業(yè)，在競爭中為謀得生存發(fā)展和經(jīng)濟效益，環(huán)境保護責任嚴重缺失，環(huán)境違法行為屢禁不止。

三、促進江蘇環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。推進綠色發(fā)展，建設美麗中國是黨的十九大對全國人民的莊嚴承諾。江蘇作為東部沿海發(fā)達省份，更應把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標基本實現(xiàn)作為重要標桿，以環(huán)境保護倒逼綠色發(fā)展提速，在推進生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量進程中走在全國前列。

堅持源頭治理，加快推進結構調(diào)整及空間布局優(yōu)化。調(diào)結構優(yōu)布局是從源頭解決環(huán)境問題的最有效途徑。一是要強化戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，將“三線一單”硬約束作為綜合決策的前提條件，將“源頭嚴防”落實到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃和區(qū)域、流域規(guī)劃之中。二是將減存量與控增量統(tǒng)一起來，在解決污染存量的同時加強源頭約束，制定基于生態(tài)環(huán)境承載力的發(fā)展規(guī)劃，嚴控新增污染尤其要限制新上高污染高排放項目，防止新增環(huán)境污染問題。三是根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢、功能定位和環(huán)境容量，優(yōu)化鋼鐵、焦化、化工、電力等重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，堅持全省“一個標準”，不搞“梯度轉(zhuǎn)移”。對待重污染企業(yè)要有“壯士斷腕”的決心，加大重點行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，從源頭推動環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅持問題導向，打好水、氣、土污染防治攻堅戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善不可能一蹴而就，運動式治理不可能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，打好污染防治攻堅戰(zhàn)必須精準出擊，同時也要有系統(tǒng)思維和超前思維。一是要強化頂層設計，圍繞“生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)”的既定目標，科學制定中長期生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃，科學謀劃環(huán)境質(zhì)量達標的路線圖。二是基于江蘇省情，圍繞“增藍天、保碧水、護凈土”重點打好以下標志性戰(zhàn)役：大力推動產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、運輸結構、用地結構調(diào)整，打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn);以重點斷面水質(zhì)達標、長江保護修復、太湖治理、海洋污染防治等為重點，實行靶向管控和精準治理，打好水污染防治攻堅戰(zhàn);圍繞“摸清底數(shù)、預防污染、嚴控風險、擴大修復”的思路，確保農(nóng)產(chǎn)品土壤環(huán)境質(zhì)量和人居環(huán)境安全，打好土壤污染防治攻堅戰(zhàn)。三是要強化環(huán)保督察，壓緊壓實生態(tài)環(huán)境保護責任，切實抓好突出環(huán)境問題整改，以實際行動取信于民。

堅持系統(tǒng)思維，加快構建現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系。習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。江蘇已與國家生態(tài)環(huán)境部簽署了合作框架協(xié)議，要在做好生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化全國試點的基礎上，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。一是加快制定水、大氣、土壤污染防治、環(huán)境監(jiān)測等法律法規(guī)，嚴格落實建設項目準入和污染物排放標準。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。二是強化污染物收集處置能力、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力、生態(tài)環(huán)境綜合分析決策能力、環(huán)保科技支撐能力五大能力建設，補齊污染治理能力建設短板。三是深化環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新，充分運用市場機制和經(jīng)濟杠桿，激發(fā)企業(yè)治污減排的積極性。全面試行《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，督促地方政府對環(huán)境污染案件啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復機制;完善綠色金融政策，加快建設省級排污權交易平臺，健全排污權交易制度，活躍排污權二級市場，擴大環(huán)境污染強制責任保險試點的行業(yè)覆蓋范圍。

堅持全民共治，打造共建共治共享的環(huán)境治理體系。黨的十九大報告強調(diào)，著力解決突出環(huán)境問題，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。一要強化企業(yè)主體責任，加強環(huán)境信用體系創(chuàng)新，擴大企業(yè)信用評價結果的應用范圍。將先進環(huán)境保護與社會責任理念融入企業(yè)文化中，并注重對其原料生產(chǎn)商的環(huán)境績效評估。地方政府在制定政策強化企業(yè)自身環(huán)境責任的同時，鼓勵大中型企業(yè)強化對其上下游配套企業(yè)的環(huán)境績效評估。二是加強生態(tài)環(huán)境宣傳教育，推進環(huán)境教育基地建設，深化“綠色細胞”創(chuàng)建工程，全面推進環(huán)保設施向公眾開放，大力支持社會組織開展環(huán)保公益活動。三是科學引導公眾參與環(huán)保監(jiān)督，搭建社會公眾參與環(huán)境保護的平臺和載體，鼓勵公眾舉報環(huán)境污染問題，積極主動參與環(huán)境事務管理，最終形成全社會參與、全民共治的生動格局。

（執(zhí)筆人：于紅霞，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳副廳長）

責任編輯：劉志剛