內蒙古社區居家養老服務存在問題及對策建議

田潔

摘 ?要：近年來，在國家、自治區鼓勵養老產業發展的各項政策帶動下，內蒙古社區居家養老模式從無到有，新項目不斷推開。但由于內蒙古養老產業尚處于起步培育階段，社區居家養老模式更是在探索嘗試過程中，面臨諸多值得關注的制約因素，需進一步解決完善，以推動內蒙古社區居家養老模式健康發展。

關鍵詞：內蒙古 ?社區居家養老

2018年，內蒙古60歲和65歲以上老年人口分別占全區總人口18.3%和9.9%，遠超過世界老齡化社會10%和7%的認定標準，2020年，全區60歲以上老年人口占總人口比例將超過20%。隨著家庭養老功能弱化，社會養老供給缺乏，機構養老支撐不足，內蒙古現有養老服務體系已難以滿足與日俱增養老服務需求。2018年，內蒙古養老機構空床率近50%，即使這些床位全部住滿老人，選擇機構養老的老年人占老年人總數的比例也僅為5.8%。為此，迫切需要建立與家庭結構及人口老齡化相適應的養老服務制度。社區居家養老模式以家庭為基礎，通過政府、社區、社會組織以及市場等多主體、多手段為住家老人提供生活照料、醫療護理和精神慰藉等服務，提高老年人歸屬感，且具有成本低、服務靈活等優點（見右圖）。但內蒙古社區居家養老尚處探索發展階段，主要由政府倡導推動，社會動力不足，在發展過程中面臨諸多問題，需要從政府、社會、機構、社區等方面加強建設，促進內蒙古社區居家養老服務持續健康發展。

一、內蒙古社區居家養老服務發展存在的問題

（一）社區居家養老服務供給不足，服務水平落后

一是服務普及度不高。內蒙古現有居家老人中，家庭條件好、理念先進的，可通過互聯網或者其他手段，在網上約單、叫餐、叫服務等，就基本解決了生活中的問題，更會選擇有償的醫療、家政等上門服務。而在老舊小區居住的獨居老人，沒錢沒技能，與社會脫節，開展居家養老服務運行困難，基本沒有人愿意選擇有償服務。

二是日間照料中心功能尚未有效發揮。內蒙古《加快發展養老服務業實施意見》提出，到2020年，96%的老年人依托社區實現居家養老，所有城鎮社區要建成方便實用的社區老年人日間照料中心。2018年，內蒙古共建成日間照料中心882所，平均每個中心14.6張床位，遠低于內蒙古《社區老年人日間照料中心運行管理辦法》規定的設置床位不低于20張的標準。且多數日間照料中心僅是在空房間里擺幾張桌子，由社區居委會組織簡單活動，與老年人精神慰藉、應急救助等實際需求相差甚遠。

三是社區居家養老服務供需脫節。生活服務針對性不強。內蒙古缺乏社區居家養老生活方面的服務規范，導致服務滿足率不高。為老年人提供的叫餐服務，或是飲食搭配不合理、價格高昂，或是無法滿足老年人僅點一碗粥、要一個饅頭的差別化需求，更是忽略了老年人健康養生的需求。醫療服務供給不足。內蒙古《醫養結合實施方案》指出，到2020年，家庭醫生簽約服務實現全覆蓋，90%以上的老年人在社區和居家養老時能夠享受到專業的醫療、護理等服務。由于缺乏具體實施細則，社區方責任、范圍及收費標準和服務接受者的權益不明，導致簽約率不高。“十三五”期間，內蒙古規劃要創建200個社區醫養結合示范中心，截至2018年，內蒙古確定的社區醫養結合示范中心項目僅4個且發展緩慢。同時，內蒙古大部分居家養老服務機構只能進行諸如測量血壓等簡單操作，極少能有醫生上門提供專業醫療護理服務。基礎設施建設落后。大多數社區內文體娛樂設施陳舊、單一，活動場所小，養老服務軟硬件設施建設與更新改造速度緩慢。老年人精神需求得不到滿足。內蒙古社區居家養老服務主要針對生活和家政服務，老年人精神慰藉基本空白，志愿者上門也僅是做簡單詢問，難以通過心理學等專業手段對老年人進行心理疏導。

（二）社區居家養老體制機制尚不完善，資金支撐不足

一是體制機制不健全。內蒙古居家養老政策建設滯后，對社區養老的性質定位、資金來源、運營管理、發展模式、行業競爭和政府職能發揮等缺乏統一規范，導致不同市場主體提供的服務產品難以形成有效競爭。社區居家養老服務機構專業化程度不高，缺少品牌連鎖機構，在護理員資質認定、營養餐標準判定、糾紛處理調解程序等方面工作機制不成熟。缺乏對政府購買社區居家養老服務過程進行監督，服務質量不高。基層監管力量相對薄弱，尚未形成常態化監管機制。

二是資金籌集渠道單一。當前，社區居家養老組織的主要資金來源是財政撥款和彩票公益金，但內蒙古財政撥款金額遠不足以補充居家養老服務正常運行缺口。2017年，內蒙古福利支出15.5億元，占當年GDP的9.6%，投入到社區居家養老服務中的資金就更少。且政府資金投入主要偏向大型醫養結合機構，基層衛生中心和社區內嵌式養老院投入較少。由于福利性和非營利性高且以政府購買為主，社區居家養老行業總體盈虧平衡期長且市場回報率低，小部分個性化養老服務項目缺乏形成規模效應的能力，制約了社會組織的參與協作。

（三）社區居家養老服務隊伍整體素質偏低，受眾理念落后

一是機構、企業實力不足。社區居家養老服務企業投資人理念更新不足，缺乏科學深入調研，服務供給針對性不強，且未能與其他相關產業形成聯動，制約了行業發展。二是缺乏高質量服務人員。大多服務人員服務技能薄弱、年齡偏大、經歷資質不足，對老年人生理、心理等需求了解不夠。受經濟收入、社會地位、風險因素等影響，居家養老服務機構骨干服務人員和專業護理人員流失較大，專業性較強的志愿者隊伍也嚴重不足。三是受眾理念更新不足。老年人對新型養老模式接納慢，認為社區養老就是家庭對自己的拋棄，且大部分家庭對社區提供的養老服務內容及流程知之甚少。

二、對策建議

（一）加強頂層設計，發揮政策支持作用

一是擴大資金投入。綜合內蒙古財政承受力和老人需求等，動態調整政府購買社區居家養老實施方案。通過項目和專項資金形式支持社區養老基礎設施建設，鼓勵民間資本進入。整合衛生健康部門的社區預防保健經費、醫保費用中老年人醫療項目經費以及民政部門的居家養老服務補貼等，對社區居家養老康復機構給予整體資金扶持。

二是加強政策及法律保障。針對社區老年人口規模和特點設計服務項目，做好城市規劃、社區和城市環境適老化改造等工作。在投融資、土地供應、稅費減免等方面出臺具體激勵措施，吸引社會力量參與，對低保、五保戶等特殊群體制定較高補貼政策。簡化對社區具有醫療性質的緊缺型“康復機構”審批手續。探索開展長期護理險的適宜模式，鼓勵設計開發適合醫養融合的商業保險，將失能老人養老服務納入社保管理體系，出臺針對性政策保障特殊困難老人需求。三是強化監管和規則制定。強化行業監管，健全居家養老服務準入、退出、監管制度，制定技術標準，規范服務行為。把社區居家養老服務發展任務分解落實到街道，并建立責任監督、追究機制。營造良好市場環境，通過公開招標等方式購買居家養老服務，把關服務質量。依法確定適用政府定價和指導價的范圍，防止亂收費。定期對資金投入、使用和結余進行審計，確保投入落在居家養老服務質量改善上。

四是加強醫養結合政策落實。加快推廣“家庭醫生簽約服務+健康快車+醫聯體”等服務模式，將醫療、養老、康復等一體化服務延伸到家庭。規范醫療護理項目、服務內容、標準和價格，將社區居家養老醫養融合服務機構納入定點報銷，加大對大病、慢性病費用支付額度。

（二）完善人才培養專業化水平，提升行業競爭力

建立養老服務職業資格認證體系，加快從業人員服務星級評定，增加助老服務關系、服務滿意度調查等評價指標。加強與家政服務、醫療保健、護理康復等行業聯動，實現多元化發展。實施品牌戰略，合并市場上規模小、效率低、運營管理不善的居家養老服務企業，支持有實力的機構做大做強。發展一批帶動力強的居家養老服務龍頭企業，形成產業集群。

（三）結合“智慧養老”，發揮社區的基礎作用

加大社區“互聯網+”智能養老服務平臺建設，利用大數據分析等技術手段，建立準確反映老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況變化的數據信息系統，高效對接專業醫療健康服務機構、家政和急救服務等。建立社區內衛生服務站同居家養老服務機構協作機制，充分發揮日間照料中心的作用。加大社區居家養老政策科普及解讀工作，確保居民及企業知曉政策、善用政策。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心 ）

責任編輯：張莉莉