新時代養老服務供給模式創新研究

鄒一飛

我國社會關于養老話題的關注度居高不下，在歷年社會保障十大事件中，養老都占據著靠前的位置。截至2018年底，我國60周歲以上老年人口已達2.43億，約占總人口的17.3%。加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務，也是穩增長、調結構、促改革、惠民生，促進經濟社會協調發展的現實需要。當前，我國國內的養老服務種類并不豐富，養老服務存在“啞鈴型”的分布特點——兩極化。即要么價格極其昂貴，是普通百姓所難以承受之重，要么雖然便宜，但是各項服務差強人意。從當前我國經濟社會發展的特點來看，最急需的依然是大量條件中等、收費中等的養老服務。新時代的養老服務，要按照“適應需要、質量優先、價格合理、多元供給”的總體思路，以供給側結構性改革為主線，推動養老院創新供給模式，增加供給資源，優化供給結構，讓廣大老年人享受優質養老服務。只有公辦的養老機構更加豐富，民辦的養老機構更加多元，人們所需要的中等養老服務才能充裕。

一、統籌養老院供給資源

強化規劃引領。科學編制養老服務設施布點規劃，與城市人口布局規劃、居住區或社區規劃、醫療衛生規劃等相關配套設施規劃進行協調和銜接，并將有關內容納入城市（鎮）控制性詳細規劃、土地利用總體規劃。在規劃建設養老院時，應在醫療衛生機構服務半徑內選址，尤其注重與二級以上醫院的銜接，共享現有醫療衛生資源。積極推進相關設施集中布局、功能互補和集約建設，充分發揮土地綜合利用效益，合理安排建設時序和規模，科學引導養老院布局建設，支持各類市場主體增加養老服務供給。

推動城鄉養老院合理布局。按照老年人口數量、構成、需求等因素，結合老年人就近就便養老需求，大力發展社區小微型養老院，推動社區養老服務設施全覆蓋。加強區域統籌協調，合理確定養老院類型、布局和規模。城市加快推進養老院項目建設，努力增加城市養老院數量；實施農村敬老院改造提升工程，實現城鄉養老院的均衡配置。

利用閑置資源開辦養老院。編制適合開辦養老院的閑置資源目錄，向社會公開，支持符合規劃、無人居環境風險且有意向開展養老服務的商品住房庫存以及閑置學校、醫院、賓館、酒店、辦公用房、培訓中心、療養院、廠房、城鄉社區閑置用房等資源，通過轉型、購置、置換、租賃、調劑等方式，按法定程序和標準要求整合改造成養老院等養老服務設施。

二、豐富養老院參與主體

激活社會參與的市場環境。落實《中華人民共和國老年人權益保障法》，取消養老機構設立許可，加快推進公辦養老機構轉制為企業或開展公建民營。縣級以上地方人民政府民政部門應當明確內部職責分工，加強與相關部門工作協同和信息共享，逐步實現申請登記養老機構線上“一網通辦”、線下“只進一扇門”、現場辦理“最多跑一次”，最大限度方便申請人辦事。取消養老機構設立許可后，設立民辦公益性養老機構，依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，依法向縣級以上地方人民政府民政部門申請社會服務機構登記。養老機構登記后即可開展服務活動，并應當向民政部門備案，真實、準確、完整地提供備案信息，填寫備案書和承諾書。民政部門應當提供備案回執，書面告知養老機構運營基本條件，以及本區域現行養老服務扶持政策措施清單。

促進公辦養老院改革發展。充分發揮公辦養老院托底保障、調控養老服務市場等作用，確保特困人員和其他經濟困難的孤寡、失能、失獨、高齡等老年人能夠優先得到基本養老服務。優先安排完全或者部分喪失生活自理能力的特困人員到公辦養老院集中供養，鼓勵具備生活自理能力的特困人員在家分散供養。公辦養老院要建立健全以老年人經濟狀況、身體狀況為重點的老年人入院評估制度，制定入院甄別標準，按規定范圍、條件甄選入住對象，完善社會評議和公示制度。

推動政府和社會資本深度合作。著力培育平等參與、公平競爭的養老服務市場環境。將社會力量培育成為養老院服務供給主體，落實各項優惠政策，推動政府和社會資本深度合作。鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與養老院建設和運營管理。加快推動具備向社會提供養老服務條件的公辦養老院實施公建民營，新建和未投入運營的公辦養老院原則上實施公建民營。

三、優化養老院發展結構

大力發展連鎖化養老院。推進社區居家養老服務設施和社區小型化、嵌入式養老院建設，支持在民政部門登記的非營利性養老院依法在其登記管理機關管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網點，推動小型養老院連鎖化運營，打造養老服務品牌。

大力發展護理型養老院。制定養老院分類補助辦法，提高對護理型床位的補助標準，支持主要面向失能、半失能老年人服務的護理型養老院建設，推動已建成的養老院通過改造增加護理型床位，鼓勵縣級以上福利院、農村中心敬老院通過增加護理型床位，整合改造成為區域性養老服務中心。

大力發展智慧型養老院。鼓勵企業積極開發和應用智能硬件終端，發展養老院數據管理服務系統，推進智慧養老院應用系統集成。鼓勵養老院等利用互聯網開發多元、精準的養老服務，重點發展無線定位求助、跌倒監測、夜間監測、老人行為智能分析、阿爾茲海默癥患者防走失、視頻智能聯動、門禁聯動等適應需求的養老信息化服務，有效降低養老服務風險，提高養老院運營效率質量。

四、提升養老院服務水平

推進養老院醫養融合。建立健全醫療機構與養老院合作機制，支持以簽約、托管、對口支援、合作共建等形式，確定醫療衛生機構與養老院的服務項目、服務方式，明確責任與義務，為入住老年人提供醫療巡診、健康管理、保健咨詢、預約就診、急診急救、中醫養生保健等服務。通過建設醫療養老聯合體，整合醫療、康復、養老和護理資源，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料及安寧療護一體化的健康和養老服務。建立醫療衛生機構設置審批綠色通道，支持養老院開辦中醫院、老年病醫院、康復醫院、護理院、安寧療護中心、醫務室、護理站等醫療衛生機構。在國家試點城市工作經驗基礎上，推動有條件的地區逐步建立長期護理保險制度。

推進養老院標準化建設。將《養老服務標準體系指南》《養老機構服務質量基本規范》等標準落實到養老院規劃建設、監督管理和經營服務各個環節。推進政府標準和市場標準科學供給，鼓勵相關企業制定養老院相關標準，并在“企業標準信息公共服務平臺”上公開，接受社會監督，探索開展養老院服務質量認證工作。全面推廣養老院服務合同（示范文本），建立養老院服務協議制度。指導和支持養老院完善組織架構，制定完善服務質量管理、安全管理等規章制度，配備符合規范要求的養老護理員及專業技術人員，成立質量控制和考核小組，建立相應的檢查和考核制度，開展養老院服務質量滿意度測評，加強設施和服務安全管理，加快建設服務質量管理體系，并積極申請第三方認證。啟動養老院綜合責任保險試點，支持養老院投保，降低運營風險。

加強養老院行業信用建設。探索建立健全養老服務信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度。引入第三方征信機構，參與養老行業信用建設和信用監管。建立多部門、跨地區的聯合獎懲機制，將信用信息作為各項支持政策的重要衡量因素，對誠實守信者在政府購買服務、金融支持等方面實行優先辦理、簡化程序等綠色通道支持激勵政策。建立養老服務行業黑名單制度和市場退出機制，加強行業自律和監管。

加強養老機構事中事后監管。按照國務院推進“簡政放權、放管結合、優化服務改革”的要求，創新養老機構管理方式，推動建立養老機構綜合監管制度。縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，發現養老機構存在可能危及人身健康和生命財產安全風險的，應當責令限期改正；逾期不改正的，責令停業整頓。屬于建筑、消防、食品衛生、醫療服務、特種設備安全風險的，應當及時抄告住房城鄉建設、應急管理、市場監管、衛生健康等部門，并積極配合做好后續相關查處工作。

開展養老機構服務質量專項行動。在2016年12月召開的中央財經領導小組第14次會議上，習近平總書記就提高養老院服務質量問題發表重要講話，提出“要按照適應需要、質量優先、價格合理、多元供給的思路，盡快在養老院服務質量上有個明顯改善，加快建立全國統一的服務質量標準和評價體系，加強養老機構服務質量監管，堅決依法依規從嚴懲處欺老、虐老行為。”為貫徹落實習近平總書記重要講話精神，2017年民政部聯合公安部、國家衛生計生委、質檢總局、食品藥品監管總局、國家標準委等部委啟動實施了為期4年的養老院服務質量建設專項行動，將引導養老機構走上重視質量發展之路。要定期對養老院的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價，探索運用信息化、智能化工具開展養老院評估。按照國家和省級養老院分類等級服務標準，開展星級評定工作。建立養老服務舉報和投訴制度，防止欺老、虐老現象發生。各地要主動將養老院服務質量滿意度測評、養老院評估以及監督管理結果向社會公開，接受社會監督。

五、強化養老院要素支撐

加強人才培養。對標《養老護理員國家職業技能標準（2019年版）》，支持高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，擴大人才教育培養規模，加快培養老年服務管理、醫療護理、康復保健、心理咨詢、技術培訓、能力評估等方面的專門人才。加強職業道德教育，提高從業人員尊老敬老意識。加強養老服務人員技能培訓，符合條件的人員享受有關培訓補貼政策。舉辦養老護理員職業技能競賽，激發“工匠精神”。拓寬養老服務人員來源渠道，鼓勵醫護專業人員、家政服務和城鎮就業困難人員從事養老服務工作。鼓勵符合條件的執業醫師到養老院內設的醫療衛生機構多點執業。鼓勵有條件的地方探索實行養老院從業人員登記管理、養老護理員最低工資保障、養老護理工作入職補貼、養老護理員特殊崗位津貼等制度，完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。增加養老服務領域公益性崗位數量。鼓勵專業社會工作者、社區工作者、志愿服務者為入住養老院老年人提供心理疏導、咨詢和關愛保護等服務。

加大投入保障。福利彩票公益金確保每年安排50%以上用于支持發展養老服務業。建立健全經濟困難的失能、高齡老年人的補貼制度，分類施補，提高補貼政策精準度。鼓勵將特困人員供養、養老院評估等納入政府購買養老服務范圍。在養老服務領域依法依規開展投貸聯動試點，推動優質養老服務企業、項目融資需求與金融服務供給無縫對接。

實施價格監管。建立以市場形成價格為主的養老院服務收費管理機制，推動形成公辦、民辦、合作經營等多種形式共同發展、多檔次銜接的養老院體系。對于民辦營利性養老機構，服務收費項目和標準由經營者自主確定。對于民辦非營利性養老機構，服務收費標準由經營者合理確定，有關部門對其財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監管，同時加強對價格水平的監測分析。對于政府運營的養老機構，以扣除政府投入、社會捐贈后的實際服務成本為依據，按照非營利原則，實行政府定價或政府指導價。對于以公建民營等方式運營的養老機構，采用招投標、委托運營等競爭性方式確定運營方，具體服務收費標準由運營方依據委托協議等確定。

此外，還要做好養老服務政策的宣傳工作，大力提高養老服務業的社會美譽度，讓黨中央、國務院的惠民之政廣為人知，讓更多的優秀人才自愿投身養老服務業，廣大老年人的老年生活才會更加從容，更有獲得感。