養老服務新政：聚焦擴大供給 聚焦特困人員兜底保障

策劃/本刊編輯部 執行/孫玉琴

當前，人口老齡化已成為我國一個極為嚴峻的社會問題。黨的十八屆三中全會提出“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”。黨的十九大提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”如何應對人口老齡化？ 習近平總書記提出“兩個事關”和“三個應對”的重要論斷—— “有效應對人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉，要立足當前、著眼長遠，做到及時應對、科學應對、綜合應對。”

養老服務業作為積極應對人口老齡化的重要舉措，已成為社會各界廣泛關注的熱詞。黨的十八大以來，黨中央、國務院作出一系列關于加快發展養老服務業的決策部署，不斷破除養老服務準入門檻，全面放開養老服務市場，各類社會主體踴躍參與養老服務，推動了養老服務在新時代的大發展，與市場經濟相適應、滿足人們多樣化服務需求的養老服務多元供給機制基本建成。民政部等部門不斷完善養老服務業發展的頂層設計，優先保障群眾基本養老服務需求，大力營造良好的營商環境，有效擴大多元服務供給，養老服務共建共享水平顯著提高，兜底保障特殊困難群眾服務的作用明顯增大，廣大老年人和特困人員的獲得感和滿意度明顯增強。

養老服務業作為促進經濟社會發展的新動能，已步入法治建設的快速道。黨的十八大以來，國務院先后印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》等綱領性文件，明確了養老服務工作的指導思想和主要任務；出臺《養老機構服務質量基本規范》《社區老年人日間照料中心服務基本要求》等國家標準、行業標準12個；以法律法規為核心，以政策文件、規劃、標準為重要支撐的養老服務綜合監管體系基本建立。

養老服務消費作為拉動內需、擴大就業、促進經濟發展的重要內容，近日再迎一攬子新政—— 《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》17條措施擴大供給、促進消費，滿足老年人多樣化多層次養老服務需求。在決戰決勝脫貧攻堅戰的關鍵階段，民政部聯合有關部門出臺關于特困人員供養服務設施（敬老院）的兩個文件，以問題為導向，補短板、強弱項，多措并舉提升農村敬老院兜底保障能力。

新政一：讓每一位老年人生活得更安心更舒心

為更好地滿足廣大老年人多樣化多層次養老服務需求，近日，經國務院同意，民政部印發《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》，提出6個方面共17條措施，推動解決當前存在的養老服務有效供給不足、養老服務消費政策不健全、營商和消費環境有待改善等突出問題。

⊙新聞報道

擴大供給 促進消費 有效滿足老年人多樣化多層次養老服務需求

——經國務院同意，民政部印發《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》

近日，經國務院同意，民政部印發《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。

《實施意見》指出，擴大養老服務供給，促進養老服務消費，事關億萬老年人及其家庭幸福生活，對拉動內需、擴大就業、促進經濟發展具有重要作用。為推動解決當前存在的養老服務有效供給不足、養老服務消費政策不健全、營商和消費環境有待改善等突出問題，更好地滿足廣大老年人多樣化多層次養老服務需求，《實施意見》提出了6個方面共17條措施。

一是全方位優化養老服務有效供給。主要包括大力發展城市社區養老服務，積極培育居家養老服務，促進機構養老服務提質增效，有效拓展農村養老服務等4項措施。《實施意見》提出，到2022年力爭所有街道至少建有一個具備綜合功能的社區養老服務機構，有條件的鄉鎮也要積極建設具備綜合功能的社區養老服務機構，社區日間照料機構覆蓋率達到90%以上；探索設立“家庭照護床位”，完善相關服務、管理、技術等規范以及建設和運營政策，健全上門照護的服務標準；到2022年養老機構護理型床位占比不低于50%；2022年底前，每個縣至少建有一所以農村特困失能、殘疾老年人專業照護為主的縣級層面特困人員供養服務設施。

二是繁榮老年用品市場。主要包括創新優質老年用品供給、激發老年用品消費潛能等2項措施。《實施意見》提出，要實施科技助老示范工程，支持新技術在養老服務領域的深度集成應用與推廣，開展老年用品質量提升行動，采取多種措施提升老年用品質量；鼓勵開展“孝老愛老”購物節活動，引領老年用品消費潮流。

三是加強養老服務消費支撐保障。主要包括加強社區養老服務設施建設，推進居家和社區適老化改造，建設高素質、專業化養老服務人才隊伍等3項措施。《實施意見》提出，要實施社區養老服務設施建設行動計劃，指導、督促和檢查各地確保新建住宅小區配套養老服務設施，老舊小區通過政府回購、租賃、改造等方式因地制宜補足養老設施，到2022年配建的養老服務設施達標率達到100%；2020年底前對所有納入特困供養、建檔立卡范圍的高齡、失能、殘疾老年人給予最急需的適老化改造；2022年底前培養培訓1萬名養老院院長、200萬名養老護理員、10萬名專兼職老年社會工作者。

四是培育養老服務消費新業態。主要包括實施“養老服務+行業”行動，打造“互聯網+養老”服務新模式等2項措施。《實施意見》提出，支持養老服務與文化、旅游、餐飲、體育、家政、教育、養生、健康、金融、地產等行業融合發展；加快互聯網與養老服務的深度融合，為老年人提供“點菜式”就近便捷養老服務，打造多層次智慧養老服務體系，創造養老服務的新業態、新模式。

五是提高老年人消費支付能力。主要包括發揮商業保險保障作用，推動建立保險、福利和救助相銜接的長期照護保障制度，切實降低養老服務成本等3項措施。《實施意見》提出，要大力發展商業養老保險，多渠道為老年人提供保障；加強長期護理保險制度與長期照護體系有機銜接，積極引導發揮社會救助、社會福利、慈善事業、商業保險等的有益補充作用，解決不同層面照護服務需求；進一步落實養老機構、社區養老服務機構稅收優惠政策，確保相關行政事業性收費減免政策和水電氣熱居民價格優惠政策落實到位；采取購買服務、建設補貼、運營補貼等措施，推動將社區養老服務設施低償或無償用于社區養老服務，切實降低社區養老服務成本和價格。

六是優化養老服務營商和消費環境。主要包括優化養老服務營商環境，完善養老服務消費環境，加強養老服務質量安全管理等3項措施。《實施意見》提出，要全面建立開放、競爭、公平、有序的養老服務市場，放寬養老服務市場準入，支持社會力量參與提供養老服務；加強養老服務消費市場監管，切實保障老年人合法權益；強化養老服務機構綜合監管，建立健全養老服務機構服務標準和評價體系。

《實施意見》強調，養老服務部際聯席會議要充分發揮綜合指導和統籌協調作用，推動部門協作配合，系統解決擴大養老服務供給，促進養老服務消費中面臨的突出問題。各有關部門要切實強化組織領導，加大支持力度，逐項抓好政策分解，確保各項措施落地生效。各地區要把促進養老服務消費列入重要工作議程，特別是要把發展社區養老服務、加強社區養老服務設施建設作為解決大城市養老難問題的重要民生工程，結合本地區實際，細化政策措施，做好政策銜接，確保各項工作落到實處。

⊙新政解讀

民政部負責同志就《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》回答記者提問

問題一：這次民政部出臺《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》的背景和考慮是什么？

答：黨中央、國務院高度重視包括養老領域在內的社會服務消費工作。習近平總書記在去年底中央經濟工作會議上強調要適應服務消費增速加快、比重提升新趨勢，要求加快教育、育幼、養老、醫療、文化、旅游等服務業發展。李克強總理在今年《政府工作報告》中對發展社會服務、釋放內需潛力、促進養老服務業提出明確要求。

為貫徹落實黨中央、國務院關于推進養老服務發展的決策部署，進一步擴大養老服務供給、促進養老服務消費，民政部會商發展改革委等22個部門和單位，研究制定了《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》，并經國務院常務會議審議通過。《實施意見》直面在養老服務領域供給側和消費端存在的一些突出問題，如優質服務供給總體不足，養老服務設施數量不夠，專業養老服務人才缺口較大，養老服務結構有待優化等問題，以及養老服務消費政策體系有待健全，服務標準、信用體系、監管制度亟須加快完善等問題，有針對性地提出6個方面17條具體措施，進一步培育發展養老服務市場，推動養老服務消費健康有序發展。

問題二：《實施意見》印發后，民政部將采取哪些措施推動落實？

答：《實施意見》印發后，民政部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入落實習近平總書記、李克強總理重要指示批示精神，切實抓好《實施意見》的貫徹實施。

一是帶頭落實好牽頭任務。《實施意見》中，60%以上的工作任務第一牽頭部門是民政部，我們將按照要求，形成工作計劃、時間表和路線圖，落實到處，落實到人，一項項地抓好落實，力爭盡快見到實效。

二是發揮部際聯席會議作用。民政部將積極發揮養老服務部際聯席會議牽頭單位作用，把貫徹落實《實施意見》納入聯席會議工作安排予以推進，進一步強化統籌協調，研究細化《實施意見》中涉及各部門的職責任務，及時形成時間節點明確、工作責任清晰的分工方案和今年重點工作清單，推動《實施意見》相關措施落到實處。

三是督促指導各地抓好落實。在《實施意見》中，多處強調了地方各級人民政府的職責，民政部將會同有關部門，推動各地區切實把擴大養老服務供給、促進養老服務消費列入重要工作議程，特別要把發展社區養老服務、加強社區養老服務設施建設作為解決大城市養老難問題的重要民生工程，結合本地區實際，細化政策措施，做好政策銜接，確保《實施意見》各項工作落地生根，讓政策真正惠及到每一位老人。

問題三：李克強總理在今年兩會提出要重點發展社區養老服務，多次在國務院常務會議上研究部署社區養老服務工作。請問《實施意見》在發展社區養老服務方面的做法和考慮是什么？

答：發展社區養老服務，順應了90%以上老年人居家和社區養老的意愿，是養老服務體系建設中十分重要的基礎性工作，對促進居家、社區、機構融合發展，健全中國特色養老服務體系具有重要意義，同時對保障民生、激發投資、帶動就業、促進新消費、培育新動能具有重要作用。

《實施意見》在多處強調要進一步擴大社區養老服務供給，積極發展社區養老服務，更好地滿足老年人的多層次多元化的養老服務需求。具體而言，《實施意見》主要圍繞“就近可及、買得到、買得起”等方面作文章。

一是為了實現“就近可及”，《實施意見》提出要加強社區養老服務設施建設。民政部將聯合自然資源部、住房城鄉建設部等部門實施為期三年的社區養老服務設施建設行動計劃，指導、督促和檢查各地從規劃層面保障養老服務設施供給，確保新建住宅小區配套養老服務設施，老舊小區通過政府回購、租賃、改造等方式因地制宜補足養老服務設施，切實解決社區養老服務場地和設施嚴重不足的問題，確保到2022年，配建設施達標率達到100%。通過加強建設，增加社區養老服務設施供給，為老年人不離開社區、家庭就能獲得養老服務提供基礎保障。

二是為了實現“買得到”，《實施意見》提出要大力發展城市社區養老服務。到2022年，力爭實現所有街道至少建有一個具備綜合功能的社區養老服務機構的目標，積極引導社會力量廣泛參與社區養老服務，扶持培養一批綜合化、專業化、連鎖化、品牌化社區養老服務機構，為老年人購買到更多更專業更便捷的社區養老服務提供多元化多層次的選擇。

三是為了實現“買得起”，《實施意見》提出要努力提高老年人消費支付能力。對于絕大多數老年人而言，消費支付能力是獲得多樣化優質養老服務的重要基礎。《實施意見》一方面在“開源”上發力，通過鼓勵發展商業養老保險等措施，多渠道增加老年人的收入，綜合提升消費支付能力；另一方面在“節流”上發力，通過有效落實社區養老服務機構稅費優惠政策和水電氣熱居民價格優惠政策等，切實減輕養老服務機構負擔。通過購買服務、建設補貼、運營補貼等方式，推動將社區養老服務設施低償或無償用于社區養老服務，切實降低社區養老服務成本和價格，讓老年人用于購買養老服務的錢更加“值錢”。另外，通過建立保險、福利和救助相銜接的長期照護保障制度，擴大長期護理保險制度試點，鼓勵發展商業長期護理保險產品，進一步建立完善多層次保障體制，以滿足老年人多元化照護需求，有效緩解老年人因身體狀況變化等導致養老費用增加的后顧之憂。

問題四：有機構測算我國約有4000多萬失能老年人，對養老護理員的需求高達600多萬，但目前我國養老機構的養老護理員才30萬人。請問《實施意見》對建設養老護理員隊伍，滿足養老護理需求方面有什么具體措施？

答：養老護理員是對老年人生活進行照料、護理的服務人員。養老護理員隊伍是養老服務的主要提供者，是養老服務體系的重要支撐保障，是養老服務質量的關鍵因素。加強養老護理員隊伍建設，既是完善養老服務體系、解決大城市養老難問題和發展居家社區養老服務的關鍵措施，也是擴大養老服務供給、促進養老服務消費、帶動社會就業、促進經濟發展的重要舉措。從某種意義上看，養老護理員是替子女們為老人盡孝，是具備專業技能的“孝子孝女”，是解決家庭難題、緩解社會問題、促進社會和諧的重要力量。

黨中央、國務院高度重視養老護理工作。2018年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上強調要完善養老護理體系，努力解決大城市養老難問題。為了落實習總書記指示精神，滿足老年人護理需求，在《實施意見》中明確提出建設高素質、專業化養老服務人才隊伍。主要有以下具體舉措：

一是組織編制養老護理員職業技能等級標準及大綱，開發職業培訓教材和職業培訓包，為提升養老護理員職業技能、開展職業技能等級社會化評價工作提供政策支持。當前，我們聯合人力資源社會保障部，正在抓緊組織修訂《養老護理員國家職業技能標準》，目前已經公開征求意見，預計在10月份就能正式印發并實施。

二是加強養老護理員教育培養。《實施意見》提出將養老服務列為職業教育校企合作優先領域，支持符合條件的養老機構舉辦養老服務類職業院校。對符合條件的養老服務類產教融合校企合作項目，優先納入中央預算內投資支持范圍。

三是大規模開展養老護理員培訓工作。將養老護理員培訓納入《職業技能提升行動方案（2019—2021年）》重要內容，所需資金按規定從失業保險基金支持職業技能提升行動資金中列支。開展養老服務人才培訓提升行動，確保到2022年底前培養培訓1萬名養老院院長、200萬名養老護理員、10萬名專兼職老年社會工作者，切實提升養老服務持續發展能力。

下一步，我們將以修訂出臺《養老護理員國家職業技能標準》為契機，全面加強養老護理員隊伍建設，提升養老護理員專業化、職業化、規范化水平，滿足老年人持續增長的養老護理需求，推動養老服務加快發展。

問題五：《實施意見》在標題中特別點出了“促進養老服務消費”，請問這次新出臺的文件對于培育養老服務消費市場，實現養老服務消費升級有哪些具體措施？

答：大力促進養老服務消費，既能更好地滿足廣大老年人多元化多層次的養老服務需求，實現老年消費的梯次升級，同時對形成強大的國內老年市場，進一步穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期，都具有特殊重要的意義。當前，我國養老服務消費發展仍面臨著一些突出問題，主要表現在：老年人“不愿消費”情況普遍，受傳統思維的影響，老年人為自己消費，年輕人為老年人消費的意識尚未形成；老年人“不能消費”現象存在，我國養老服務企業在規模化、連鎖化運營方面不夠，養老服務和老年用品的品牌化意識不強，質量尚待提升；老年人“不敢消費”問題突出，老年人消費上當受騙的新聞頻現，安全可靠放心的消費環境亟待構建。針對這些問題，為培育發展養老服務消費市場，有效促進養老服務消費，《實施意見》主要從一個“優化”和一個“完善”入手，提出了具體工作措施：

一是在供給端，不斷優化養老服務營商環境。通過切實破除行業壟斷、地方保護，清理廢除養老服務中妨礙形成全國統一市場和公平競爭的規定和做法，推動全面建立開放、競爭、公平、有序的養老服務市場。通過建立養老服務領域社會信用體系建設，不斷提升監管能力和水平，進一步規范市場秩序，優化營商環境。

二是在消費端，不斷完善養老服務消費環境。通過加強養老服務消費市場監管，嚴厲查處侵害老年人人身財產權益的行為，切實保障老年人合法權益。通過建立跨行業、跨領域、跨部門聯合懲戒制度，加大對養老服務領域失信主體的懲治力度。通過建立健全養老產品和服務消費后評價體系，使得老年人買得放心、用得安心，積極營造有利于促進養老服務消費的良好社會氛圍。

問題六：今年3月，國務院辦公廳印發了《關于推進養老服務發展的意見》。時隔半年，經國務院同意，民政部出臺了《實施意見》，請問《實施意見》與國辦發的文件主要不同是什么？

答：黨中央、國務院高度重視養老服務工作。今年以來，國務院多次召開常務會議研究推動養老服務發展。3月，國辦印發了《關于推進養老服務發展的意見》，針對當前養老服務發展面臨的難點、痛點，作出一系列的制度設計和具體安排。現在，經國務院同意，以民政部名義出臺了《實施意見》，從擴大供給，促進消費的角度，進一步推動養老服務整體發展。從政策效用上看，《實施意見》經國務院第61次常務會議研究審議并原則通過，是國務院作出的重大決策部署；從發文形式上看，這份文件有所創新，以民政部一家名義印發，沒有采取22個部門聯合印發的方式，是簡化發文方式，突出政策實效的體現。《關于推進養老服務發展的意見》和《實施意見》都是貫徹落實黨中央、國務院在新時代積極應對人口老齡化、建立中國特色養老服務體系的重要部署，都是推動新時代養老服務工作的重要文件，充分體現出黨和國家對養老服務工作的高度重視，對億萬老年人的關心關愛。

《實施意見》針對要解決的問題更加集中，相關措施要求更具體，更加聚焦在如何擴大養老服務供給，提升養老服務質量，更加聚焦在如何促進養老服務消費，發展養老服務新業態。《實施意見》以問題為導向，針對當前養老服務消費面臨的優質養老服務和老年用品供給總體不足、質量不高，老年人消費能力偏弱，市場環境有待更加公平開放等問題，提出具有針對性、可操作性的解決措施。特別是針對養老服務供給不足問題，《實施意見》提出要加快發展居家和社區養老服務的供給，優化機構養老服務供給；針對老年用品供給不足問題，《實施意見》提出要加強研發，豐富產品用品數量供給，提升質量水平；針對養老服務人才供給不足的問題，《實施意見》提出要建立高素質、專業化養老服務人才隊伍，增加養老護理員數量；針對老年人消費支付能力不強問題，《實施意見》提出要發揮商業保險的保障作用，建立符合國情的長期照護保障制度，多渠道增加老年人消費支付能力；針對營商和消費環境有待優化的問題，《實施意見》提出要放寬市場準入，清除影響社會力量進入養老服務市場的限制，通過建設養老服務領域信用體系等，維護老年人消費權益。

為了防止幼苗出土之后遭受凍害，播種適宜提早進行，在十堰地區，最適宜的播種時間是每年3月中旬。為了縮短育苗周期，可以在秋季或者早春時節播種，建立塑料拱棚，為種子營造適宜的發芽環境。在山區可以將育苗做成寬1.0-1.2 m左右的陽畦，在陽畦的底部鋪10 cm厚的肥土。播種育苗的時候適宜采用點播的方式，對于已經裂口的種子，可以按照20 cm×l0 cm的間距均勻播種，擺播的時候要求種尖側平、縫合線與地面垂直。播種之后要均勻撒播肥土，覆土的厚度不能超過種子2 cm。

新政二：讓特困人員有更多獲得感和安全感

黨中央、國務院歷來高度重視特困人員的兜底保障工作，全國共有1.8萬家農村特困人員供養機構（敬老院），承擔著特困人員兜底保障的重要功能。為解決一些機構存在設施設備短缺、內部管理滯后、服務質量不高等問題，充分發揮兜底保障功能，近日，民政部、國家發展改革委、財政部印發《關于實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程的意見》，民政部、財政部、人力資源和社會保障部印發《關于進一步加強特困人員供養服務設施（敬老院）管理有關工作的通知》，分別做出“硬件”提升和“軟件”改善的新部署。

⊙新聞報道

四部門發文多措并舉著力提升農村敬老院兜底保障能力

為貫徹中央打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略的決策部署，充分發揮特困人員供養服務設施（敬老院）在農村養老服務體系建設中的支撐作用，近日，民政部、發展改革委、財政部印發《關于實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程的意見》（民發〔2019〕80號，以下簡稱《意見》）；民政部、財政部、人力資源社會保障部印發《關于進一步加強特困人員供養服務設施（敬老院）管理有關工作的通知》（民發〔2019〕83號，以下簡稱《通知》）。

《意見》明確自2019年起，針對特困人員供養服務設施（敬老院）的設施條件、設備配置和安全管理，實施為期三年的改造提升工程。到2020年底前，重點提升現有縣級供養服務設施的照護能力，強化失能、部分失能特困人員的兜底保障；確保全國養老院服務質量建設專項行動排查出的特困人員供養服務設施（敬老院）的重大安全隱患全部整改到位。到2022年底前，按照填平補齊的原則，確保每個縣（市、區）至少建有1所以失能、部分失能特困人員專業照護為主的縣級供養服務設施（敬老院），優先滿足轄區內所有生活不能自理特困人員專業照護需求，可根據服務需求和自身能力，按相關規定采取開辦醫療機構或內設醫務室等形式提升醫養結合服務能力；特困人員供養服務設施（敬老院）的安全隱患全部清除，改造提升任務全部完成，特困人員兜底保障能力大幅提升；基本形成縣、鄉供養服務設施相銜接，布局科學、配置均衡、服務完善的農村養老服務兜底保障網絡。

《通知》針對供養服務機構法人登記率不高的問題，提出各地要積極協調提出落實法人登記的解決辦法，暫不具備獨立登記條件的機構可作為分院，由具備法人身份的供養服務機構實施統一管理；針對照護人員短缺問題，提出要逐步提高通過職業技能水平評價的養老護理員比例，合理確定和落實工作人員薪酬待遇，積極培育養老志愿者隊伍；針對經費保障不足問題，提出要保障供養經費落實到位，合理設置屬于特困人員供養服務的購買項目，納入政府購買服務指導性目錄，鼓勵通過慈善捐贈等方式增強資金保障能力；針對運營管理滯后問題，提出要推進特困人員供養服務設施（敬老院）社會化改革，鼓勵社會力量參與特困人員供養服務設施（敬老院）運營管理，培育一批“接地氣”的品牌運營主體等措施，健全完善特困人員供養服務設施服務質量基本規范，明確服務內容和要求，加快供養服務設施規范化發展。

⊙新政解讀

養老服務司負責同志就特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升和加強管理有關問題答記者問

《意見》和《通知》對于特困人員供養服務設施改造提升和加強管理分別作出具體部署，引起有關方面關注。近日，民政部養老服務司負責同志回答了記者的提問。

問：在決戰決勝脫貧攻堅戰的關鍵階段，民政部聯合有關部門出臺關于特困人員供養服務設施（敬老院）的兩個文件，其背景是什么？

答：黨中央、國務院歷來高度重視特困人員的兜底保障工作。中央《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求“加強特困人員供養機構等服務設施和隊伍建設，不斷提高管理水平”。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確“支持主要面向失能、半失能老年人的農村養老服務設施建設。”《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》要求“推動農村特困人員供養服務機構服務設施和服務質量達標，在保障農村特困人員集中供養需求的前提下，積極為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能農村老年人提供養老服務。”近期印發的《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》明確要求實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程，這些都為做好工作指明了方向。

民政部認真落實黨中央、國務院決策部署，積極推進特困人員供養服務設施管理服務工作，截至2018年底，全國共有農村特困人員供養機構（敬老院）1.8萬家，床位187.8萬張，承擔著特困人員兜底保障的重要功能，發揮著農村養老服務體系建設的重要支撐作用，是農村地區的重要民政服務設施。同時，一些機構仍然存在著設施設備短缺、內部管理滯后、服務質量不高等問題，制約著兜底保障功能的充分發揮。針對這些問題，民政部黨組在連續三年開展的加強基層民政工作蹲點調研中作為重點內容加以研究，在“不忘初心 牢記使命”主題教育中，統籌推進學習教育、調查研究、檢視問題和整改落實，深刻檢視當前存在的突出問題，深入地方開展調研，廣泛聽取地方民政部門和群眾的意見建議，會同相關部門共同研究整改的思路措施，形成了這兩份文件。文件直面當前存在的困難問題，提出具體解決措施，為地方開展具體工作提供了政策依據。各地民政部門反映，這兩份文件很接地氣，是貫徹以人民為中心的發展思想的具體措施，也是踐行“民政為民、民政愛民”工作理念的生動體現。

問：此次出臺的兩個文件的總體要求是什么，要達到什么樣的目標？

答：《意見》和《通知》以問題為導向，補短板、強弱項，分別從設施設備的“硬件”提升和管理服務的“軟件”改善作出部署，兩端發力，力爭利用3年時間取得顯著成效。

《意見》以設施設備提升為著力點，提出自今年開始，啟動特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程。通過實施這一工程，到2020年底前，現有縣級供養服務設施的照護能力得到大幅提升，設施設備重大安全隱患全部整改到位。2022年底前，每個縣至少有1所以照護功能為主的供養服務設施，醫養結合服務能力得到提升，安全隱患全部清除。用3年左右的時間，使集中供養的失能特困人員長期照護需求得到較好滿足，特困人員兜底保障能力得到明顯加強，基本形成縣、鄉供養服務設施相銜接，布局科學、配置均衡、服務完善的農村養老服務兜底保障網絡。

《通知》以優化管理服務為著力點，針對法人登記率不高、運營管理滯后、照護人員短缺、服務質量不高等問題，從6個方面提出明確要求，主要是：協調落實供養機構法人登記，切實維護供養機構的合法權益；加強供養機構負責人、照護人員的能力建設，逐步打造一支政治素質過硬、照護能力強、富有為民服務情懷的管理服務隊伍；加強供養對象基本生活資金、照料護理資金和機構運轉經費保障，確保資金及時足額到位；推進供養服務機構社會化改革，積極培育能夠承擔特困供養服務任務的連鎖化、品牌化、專業化運營主體；健全完善機構服務質量基本規范，推動集中供養和照護服務質量得到有效改善；推動實現機構的消防、食品、財產等方面的安全管理工作持續加強。

問：社會普遍關心的是失能、部分失能特困供養對象的照護問題，他們的要求更現實，也更迫切，文件對此有哪些具體部署？

答：失能、部分失能特困供養對象是“困中之困、難中之難”，是兜底保障的重點對象。由于受設施設備、服務能力、服務經費等方面的限制，一些地方的特困人員供養服務設施（敬老院）的照護服務能力與這部分群體的現實需求還存在一定差距。為有效解決這個問題，滿足失能、部分失能特困供養對象的照護需求，重點從照護設施設備建設、專業照護人員配備、照護技能培訓三個方面做出部署要求。

《意見》明確要求各地重點增強縣級（區域）供養服務設施的長期照護功能，增設失能人員生活服務照護單元以及醫療護理、康復服務等醫養結合照護單元，照護型床位占比不低于50%，并配備專業化照護人員。其他供養服務設施可增加醫療護理和康復服務設備，設置照護型床位，增強基本照護能力。縣域內失能、部分失能的特困供養人員可以集中到具備失能照護能力的機構集中供養。《通知》明確要求供養服務機構制定涵蓋基本生活保障、照料護理、精神慰藉、喪葬辦理等內容的基本服務目錄，根據個人實際需求提供服務。通過機構內設醫療機構或與周邊醫療機構開展協議合作等方式提升醫療衛生服務水平。配備應用康復輔助器具設備，推廣應用信息技術和智能硬件等產品，促進服務質量提升。

問：《通知》對于加強特困供養服務設施的管理服務隊伍建設有哪些具體要求？

答：長期以來，特困人員供養服務人才短缺問題較為突出，為推動解決這一問題，《通知》著眼打造一支政治素質過硬、照護能力強、富有為民服務情懷的管理服務隊伍。主要提出了四個方面的要求：

一是配強院長。要求通過選派選拔等方式，將具有堅定的政治信念和黨性原則，富有愛心和責任心，熟悉機構管理的人員配備到機構負責人崗位。省級民政部門定期組織對供養服務機構負責人輪訓，2022年前實現全覆蓋，之后每三年輪訓不少于一次，基本實現供養服務機構負責人隊伍專業化、職業化。

二是配齊工作人員。要求各地結合實際需要合理確定工作人員與生活自理供養對象、失能供養對象的配備比例，護理人員接受基本照護專業科目的崗前培訓或在崗培訓，每年累計培訓時間不少于48小時，按照相關規定落實培訓補貼，逐步提高通過職業技能水平評價的養老護理員比例。

三是合理確定和落實工作人員薪酬待遇。鼓勵通過在績效工資分配中予以適當傾斜等方式，建立與崗位績效、職業技能水平掛鉤的考核激勵機制，提高一線工作人員工資待遇。

四是支持供養服務機構引入社會工作者、心理咨詢師等專業人才，鼓勵供養服務機構設立志愿服務站點，積極培育養老志愿者隊伍。

問：《通知》把“協調落實法人登記”放在重要位置，是出于什么考慮？提出了哪些具體辦法？

答：特困人員供養服務機構辦理法人登記，是依法保障供養對象權益、保障機構自身權益、保障相關民政政策落實的最基礎性工作。落實供養服務機構法人登記，是提升管理服務水平的關鍵，抓住了這個關鍵，就牽住了這項工作的“牛鼻子”。

針對地方推進法人登記工作中遇到的困難，要求具備相應條件的機構要依據相關法規政策，及時向編制部門提出法人登記申請，依法取得法人資格。推廣縣域“1+N”特困人員供養服務聯合體建設，暫不具備獨立登記條件的機構可作為分院，由具備法人身份的供養服務機構實施統一管理。

問：在實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程中，對于設施改造標準有哪些統一要求？

答：在研究部署實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程時，我們也考慮到了這個問題。

在推進工程進度方面，《意見》明確了總體時間安排和年度重點。整個工程要三年內完成，2020年重點提升現有縣級供養服務設施的照護能力。要求各地立足實際制定具體的計劃方案，對工程進度進行細化安排，分階段推進實施。要求各省（區、市）民政部門每半年一次向民政部報送進展情況，確保工程實施按照預定時間進度推進。

在統一實施標準方面，依據《特困人員供養服務設施（敬老院）建設標準》（建標184-2017）、《老年養護院建設標準》（建標144-2010）、《養老機構服務質量基本規范》（GB/T 35796-2017）等標準規范，明確了改造提升基礎指標，涵蓋房屋建筑、設施設備、院區場地、用房功能、適老化改造、照護型床位、消防安全等7大類22項指標，為工程實施劃出了標準底線，確保工程質量達到底線要求。

問：有關方面將如何保障特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程的順利開展？將采取什么監督和評估措施？

答：實施特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升工程，是《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號）的明確要求，是各級政府履行特困人員兜底供養服務的重要職責，民政、發展改革、財政等部門將通力合作，發揮部門合力，共同確保工程的順利開展。具體我們將采取以下措施：

一是加大資金支持。2020年，中央集中彩票公益金支持社會福利事業專項資金重點用于改造提升工程，并持續列入支持方向。發展改革委牽頭實施的“十三五”社會服務兜底工程加大支持力度，并研究納入“十四五”相關規劃統籌推進。要求地方留成使用的彩票公益金和本級基建投資要予以支持。其中，對于設施設備重大安全隱患整改任務艱巨的地區，留成用于支持養老服務發展的本級彩票公益金可重點用于改造提升工程。積極發揮政府投資引導作用，利用政府和社會資本合作、公建民營等方式，引導民間資本廣泛參與。

二是開展績效評價。民政部將會同相關部門，適時采取委托第三方評價等方式，對各省（區、市）特困人員供養服務設施（敬老院）的改造提升工作進行督導考核和績效評價。考核評價成績好的省份，將給予相應的激勵措施，起到示范效應；工作不力的省份，將進行工作約談、扣減次年相關資金分配額度，還要通報相關情況。

三是明確職責任務。明確了中央、省、縣三級相關部門的職責，提出相關激勵和督促措施，要求各省級民政部門會同同級相關部門共同負責本地區特困人員供養服務設施（敬老院）改造提升行動計劃的組織實施、監督管理與考核評估。對于工作成效突出的地區給予表彰，對于進展慢的地區要加強督促指導。通過這些措施，確保把改造提升工程做成廉潔工程、精品工程、放心工程。