北京新機場的雄心

王麗娜 俞琴

10月初，在北京市南五環向南穿行的北京大興國際機場高速公路上，車輛不多，沿線一片翠綠，偶爾掠過一些廠房，被稱為“穿過森林去機場”。

前方終點是北京大興國際機場（下稱大興機場）北圍界，這座全新的機場工程投資799.8億元，歷時四年多建成。9月25日，大興機場正式通航，它的目標是預計2021年和2025年分別實現旅客吞吐量4500萬人次、7200萬人次。

大興機場通航后，北京成為中國內地第二個“一市兩場”的城市，但它的雄心和布局，顯然不止于此。

在大興機場的預可行研究階段，一名政府官員向美國紐約新澤西港務局提出問題：北京建第二機場做雙樞紐，行不行？

這個問題也曾經困擾一些決策者，什么時間建第二機場？雙樞紐能不能生存和成長起來？

大興機場既是中國高速發展的民航業的一個縮影，也是北京構建國際雙樞紐、帶動京津冀區域協同發展的戰略需要。

也正因此，北京建設第二機場的設想，在過去20多年中逐漸清晰，最終大興機場的定位是大型國際航空樞紐、國家發展一個新的動力源、支撐雄安新區建設的京津冀區域綜合交通樞紐。

京津冀的新機場

在大興機場航站樓內，清晰地標識有前往火車、地鐵、省際和市內巴士、停車場的路徑，交通方式涵蓋軌道交通、城際鐵路、高速公路、城市道路。

編織在大興機場周圍的是一張“五縱兩橫”的綜合交通網絡，這也是未來構建京津冀交通一體化的主框架。“五縱兩橫”目前分別是，京臺高速北京五環至市界段、大廣高速北京六環至黃垡橋段（擴建）、大興機場高速、軌道交通新機場線、京雄城際鐵路，大興機場北線高速和一條城際鐵路聯絡線（廊涿城際）共4條高速、3條軌道。

“‘五縱兩橫綜合交通主干路網，與北京新機場同步建成。”這是寫在國家發改委《關于北京新機場工程可行性研究報告的批復》中的一句話。

大興機場地跨北京市大興區禮賢鎮、榆垡鎮和河北省廊坊市廣陽區，距天安門46公里，距北京城市副中心通州54公里，距雄安新區直線距離55公里，與首都國際機場和天津機場直線距離分別約67公里和92公里。

建設大興機場同時，如何構建支撐和服務京津冀區域的綜合交通體系“是一個巨大挑戰”，民航機場規劃設計總院有限公司總規劃師牧彤對《財經》記者稱。牧彤在24年職業生涯中，參與規劃浦東國際機場、首都機場東擴工程等，全程參與大興機場選址、規劃和建設。

回憶大興機場的綜合交通體系論證，牧彤稱那是一個長期的溝通磨合過程。參與論證者來自國家發改委、交通運輸部、民航局、北京、河北省、鐵路總公司等方面，不同地區、不同部門的想法都不一樣。

四通八達的交通線背后是不同地區和部門的利益訴求，新機場和交通體系的構建是一個復雜的博弈過程。

2013年2月，北京新機場建設領導小組成立，國家發改委時任副主任徐憲平是組長，成員來自機場建設需要協調涉及的總參謀部、空軍、國土資源部、水利部、民航局和北京市、河北省政府等相關部門和地區。最終敲定“五縱兩橫”的思路后，上報給領導小組討論，很快得到同意。

國家發改委綜合運輸研究所主任李堃重點參與研究的一個課題是如何解決大興機場的綜合交通問題。“當時的挑戰是大興機場離得太遠。一般來說，大型機場離城市邊緣20公里-30公里比較理想，大興機場離北京中心城區50公里。”

北京大興國際機場內的主建筑模型。圖/中新

李堃對《財經》記者介紹，研究時參考國際國內大型機場的綜合交通模式，比如美國以私人交通為主，歐洲則是公共交通做得好，中國倡導公共交通，這是一個大的理念。其次，要把軌道交通作為主導模式，這是上海、東京、歐洲國家比較成功的經驗。

以大興機場為中心，“五縱兩橫”的交通格局旨在打造京津冀1小時交通圈，依賴的是軌道交通和高速公路。其中“三縱”即大廣高速、京臺高速、大興機場高速，與橫向的大興機場北線高速串聯起來。“無論乘客從北京還是其他地方來，通過這條聯絡線都能引導到航站樓前。”

大興機場顯得如此重要，背后是京津冀協同發展。2012年北京首次提出打造城市副中心，2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》審議通過，2017年4月雄安新區橫空出世。中央領導人多次強調，北京正面臨一次歷史性抉擇，從攤大餅轉向在北京中心城區之外，規劃建設形成北京新的“兩翼”（雄安新區與北京城市副中心），從而打造京津冀區域新的增長極。

而以大興機場為中心形成的綜合交通格局，是加強京津冀區域互聯互通的一個節點。比如，通過大興機場的城際鐵路聯絡線，原本在北京市城市軌道交通第二期建設規劃（2015-2021）中，只是遠景規劃中的一條市郊鐵路S6線。2015年3月，北京新機場總體規劃評審會召開。牧彤稱，那次會上，北京市政府突然提出要與新機場同步建設S6線的一段，“一頭進新機場，一頭進老機場，途經通州。我們大吃一驚，那時候航站樓設計已經快完成了。

隔了幾個月，通州作為北京副中心的消息對外公布，我們才知道北京市政府要搬到通州”。事實上，國家發布京津冀協同發展戰略之前，在新機場規劃時已經考慮到輻射京津冀區域的問題。

經過規劃部門多方協調，最終方案是把S6改成城際鐵路聯絡線，這條線與原本屬于河北省項目的廊涿城際合并，在新老機場之間串聯廊坊市、大興區亦莊、環球影城、通州副中心，其間5次跨越北京與河北省界。目前，城際聯絡線一期工程正在建設。

為何離北京城區那么遠

雖然擁有完備的配套交通網絡，但大興機場離北京城區實在是太遠。為什么選址在那里？這是很多人的疑問。

牧彤表示，新機場選址的第一條原則是空中優先，必須考慮北京的空域問題。其次，與京津冀協同發展的國家戰略一致。“當時選址研究時，討論的問題包括選址方向和跟區域經濟發展的關系，得出的結論是向南，京津之間的交流和聯系已經很強，迫切需要加強北京和河北的互動。”

建設新機場的討論已有20多年。最早可追溯至1993年，北京市編制《北京市城市總體規劃1994-2004》時，就規劃出通州張家灣與大興龐各莊兩處中型機場備用場址。

2002年，首都機場啟動東擴工程。牧彤稱，剛開始北京和民航局傾向于建設T3航站樓，加一條遠距離跑道，但有一些不同意見，認為要考慮建設新機場提出比選，因此選址再次啟動。前提條件是2008年北京奧運會前建成，且不能影響既有機場的運行。那次選址選出河北廊坊的舊州、曹家務、河西營和天津武清的太子務四個備選場址，推薦首選場址位于舊州。河北希望新機場選在河北，當時承諾零地價。

但建新機場需要配套軌道交通等設施，難以在北京奧運會前建成。同時當時正在進行民航體制改革。2002年國務院印發的改革方案要求，民航全行業進行航空公司與管理局及機場分離為主要內容的改革，航空企業引入競爭機制，實施股份制改造，轉換經營機制。“從戰略角度看，中國需要將首都機場打造為國際航空樞紐機場，如果再新建機場兩頭作戰，難度太大。”牧彤回憶。另一個時代背景，是2002年中國還未完全走出亞洲金融危機陰影，事后看，當時對民航業前景預估過于保守。當年預測首都機場2015年的吞吐量是6000萬人次，此前的2000年首都機場旅客吞吐量剛突破2000萬人次，但該目標在2009年就已實現。

新機場建設因此擱置，如今牧彤慶幸當時的決策。“隔了幾年，我們發現首都機場吞吐量增長非常快，和原先設想不一致，如果當時選了舊州做場址，兩個機場會在空域上相互干擾。

2003年開始，中國經濟進入高增長期，新建不久的T3航站樓很快近乎飽和。面對這一局面，據《中國民航》報道，2003年8月，國家發改委在《再擴申請批復》中指出，從長遠發展看，北京應建設第二機場，盡早組織專門力量開展第二機場的選址論證工作，力爭在2010年開工，2015年建成。

選址北京在當時曾有不少爭議。李堃回憶，有些人認為天津機場“還吃不飽”，沒有必要在北京建新機場，河北則希望建在廊坊，選址一定程度上成為北京、天津、河北間的博弈。2008年，北京南各莊場址成為首選場址，已接近現有場址。

在牧彤看來，新的場址和首都機場、天津機場形成品字形格局，空中優先原則下，三大機場能大容量運行，互不干擾。而新機場已經到了不能不建的時候，旅客反映首都機場過于擁擠，2010年首都機場吞吐量突破7000萬人次后，增長空間受到嚴重制約。2018年12月28日，首都機場年旅客吞吐量突破1億人次。

李堃表示，據預測北京地區2040年以后的航空業務量大致在2億-3億人次。首都機場已經飽和，興建第二機場勢在必行。據《財經》記者了解，當時選址規劃認為，新機場選址符合大都會多機場系統對距離、區位因素和機場可達性要求。按照北京航空運輸發展需要和結合國內外機場案例分析，在北京、天津和周邊構建首都地區多機場系統是必要的。通過“一市兩場”完善國際樞紐功能，并通過新機場實現北京及周邊地區運量增長。

這個定位和民航局去年印發的《北京“一市兩場”轉場投運期資源協調方案》對大興機場的定位有異曲同工之處。該通知稱，將首都機場定位為大型國際航空樞紐和亞太地區重要復合樞紐，大興機場定位為大型國際航空樞紐和京津冀區域綜合交通樞紐。兩場形成協調發展、適度競爭的國際雙樞紐機場格局，推動京津冀機場建設成為世界級機場群。

其實，新機場選址背后，一大問題是雙樞紐模式能否成功，新機場能不能被市場接受并發展壯大？這是規劃師們曾經反復思考的問題，也是“一市兩場”運行的普遍難題。

上世紀六七十年代起，歐美一些城市興建第二機場、第三機場，形成“一市兩場”或“一市多場”的運行模式。如美國紐約、華盛頓，法國巴黎，英國倫敦等。但規劃師們研究發現，新機場的培育期很長。

牧彤介紹，以1974年投入使用的巴黎戴高樂機場為例，法國將法航全部轉場到戴高樂機場，但戴高樂機場初期吸引力不足，花了30年才超過巴黎奧利機場的運量，成長為法國的航空樞紐和歐洲主要的航空中心。

再看國內“一市兩場”的上海，浦東機場用了10年才形成現在的市場定位。因此規劃師們需考慮北京新機場要等多久才能夠度過艱難的市場培育期，能不能加速這個過程？

建于1999年的浦東機場，在原先考慮里和虹橋機場一樣都是30%的國際港澳臺航班、70%的國內航班。但新機場建成后，很長時間里解決不了航空公司和旅客不愿去的問題，不得已一刀切實行航班東移，2002年民航局批準將虹橋機場國際及港澳臺航班平移浦東機場。這也是參照當時流行的東京和首爾做法，兩個機場，一個國際一個國內。但這種模式會干涉航空公司的運營選擇、國際國內分開還帶來國際與國內中轉等問題。后來國際上“一市兩場”的模式悄然發生轉變，東京正向雙樞紐轉型，英國拆分英國機場集團。

牧彤解釋，北京要代表國家參與全球航空樞紐競爭，需要完善國際樞紐功能，而新機場首先應服務好北京和周邊地區出入境需要，所以大興機場定位為門戶型樞紐的性質，同時需要強大的國內航班支撐以輻射腹地。因此，2008年選址規劃時就確定政府引導、市場驅動，兩個機場都是大型國際樞紐、同等重要、相對獨立運行等原則。

選址確定后，到項目立項時，航空公司對是否轉場反應不一。牧彤回憶，“在新機場決策最關鍵時，南航率先表示轉場新機場。三大航只要有一家航空公司承諾整體轉場，新機場就立住了，大家才算吃了定心丸。”

新機場被高度重視，2014年先后經國務院、中央政治局批準和發改委批復后，項目全速推進，不到五年開航亮相。

提高聯結的效率

走進大興機場，陽光從航站樓上方的玻璃傾瀉而下，行走其間，最遠登機口步行距離控制在600米，這得益于經典的流動曲線C型柱設計和向外輻射的五指廊造型等設計。大興機場由此在2019年國慶節期間迎來51萬人次的“打卡游客”。

航站樓的設計集合多方智慧。2011年6月，北京新機場航站樓建筑方案設計全球招標啟動，北京市建筑設計研究院（下稱BIAD）和中國民航機場建設集團公司（下稱CACC）聯合體、法國巴黎機場工程公司（下稱ADPI）等7家聯合體獲得設計資格。2014年新機場建設領導小組決定，以ADPI的方案為基礎，吸收各家方案優點。BIAD和CACC聯合體作為總承包單位負責航站樓的落地設計。最終，大興機場成就今天模樣。

五指廊造型源于ADPI的方案，大興機場設計聯合體負責人、BIAD副總建筑師王曉群解釋，航站樓的構型主要考慮三種因素：停泊飛機量、樓內的運行使用條件、交通接駁條件。最終，在控制整個建筑尺度和接駁更多飛機間的雙向需求下產生五個放射狀的造型，可容納近機位79個。

王曉群參與設計過不少國內重要機場航站樓。他認為，大興機場被稱為“新國門”，是北京對外的一個最直接門戶，“它不光是一個象征意義，它還是實際的功能。乘客的出行體驗是什么樣的，服務好不好，這是對機場的第一印象”。

乘客最關注的航站樓配套交通，基本上是在方案深化時才慢慢落地。王曉群介紹，當時投標時，軌道交通條件還未最終確定，幾條線路如何布局，與航站樓樓層和旅客的銜接關系等都不是很清楚，這些都在后期逐漸深化形成。

垂直疊加式離港系統對設計和建設是一個龐大工程。王曉群了解世界不少機場的設計，大興機場第一次實現分層抵港，挑戰在于它需要滿足很多車輛在高峰時段的停靠。“首都機場T3航站樓去年的吞吐量約5000多萬人次，接駁長度約370多米。可以看到首都機場T3在早高峰時，非常擁堵，車都難上去。高峰時段車輛接駁能力是保障航站樓運行的重要條件之一。”

經過測算和模擬驗證，一層車道不足以滿足新機場到2025年旅客吞吐量7200萬人次高峰時段車輛停靠需求，因此解決方案是兩層。王曉群和他的團隊，根據高峰時段旅客乘坐不同汽車類型的比例和不同的停靠時間，反復分析測算出需要的接駁長度。目前大興機場提供大約400米的接駁車道邊長度，“比T3略長但有限，做得太長的話，旅客不方便，因此需要雙層出港車道”。

“五縱兩橫”的交通格局和布局的方向、次序最終明晰后，軌道線路的交叉和方向決定航站樓車站站臺的布局，隨后車站側式站臺成型。

王曉群介紹，多條軌道與航站樓垂直接駁，站臺緊貼航站樓邊，車從航站樓下穿過，在銜接上是非常方便的一種形式。在地面交通的布局上，圍繞航站樓周邊布局站點，充分利用延長面，設置大量交通站點。

在大興機場，乘坐電梯到地下一層，換乘軌道交通新機場線非常便捷，步行時間一兩分鐘，但軌道交通新機場線終點設在地鐵6號線草橋站，偏市區東部，對北京市主城區乘客來說不太具有吸引力。據統計，北京50%以上的航空旅客來自西北部的海淀區和東部的朝陽區。

規劃設計者們并非沒有認識到這個問題。牧彤分析，新機場運行初期，主要乘客還是來自北京北部主城區，“和北京怎么連接，在初期就很關鍵。我們希望在北京城區范圍內，和首都機場沿中軸線劃分等時效的交通圈，提高主城區的服務效率，并讓新機場具備和首都機場平等競爭的條件。這樣四環內的海淀客源，到新機場比到首都機場還快”。

因此，在建設規劃中軌道交通新機場線另一端設在北三環附近牡丹園站，耗時不足40分鐘，沿途設金融街、草橋站。同時，在牡丹園站設城市航站樓，乘客打車到牡丹園站即可辦理行李托運。

對此，牧彤稱，此前國家發改委提出的要求是半小時左右到北京中心城區，但有關部門負責人考慮工程造價等問題不同意，方案幾次調整，從牡丹園調整到金融街、再到草橋。彌補措施是使用新制式的動車組，提高運行速度，另外計劃開工建設大興機場線二期工程草橋至麗澤段。“如何提高主城區的服務效率，這是我們一直關注的問題。”

新動力源

一座大型機場地而起，將對京津冀區域帶來什么變化？

因大興機場投入的巨額資金，首先帶來的是真金白銀的流動。據2014年國家發改委的批復，新機場工程總投資799.8億元，資本金占總投資的50%，包括民航發展基金、首都機場集團公司自有資金、中央預算內投資和國有資本經營預算資金、社會資本;資本金以外投資通過銀行貸款等多元化渠道融資解決。空管工程總投資41.6億元，供油工程機場場區內項目投資22億元。

此前，大興機場規劃發展部相關負責人對媒體表示，根據2011年底編制的《首都機場區域經濟影響研究報告》，在大興機場建設階段，機場工程、配管工程和綜合交通、市政配套工程等項目總投資超過4000億元。

李堃表示，機場建設本身的功能是為旅客出行和貨物運輸提供服務，但對京津冀區域發展有很大帶動作用。通過機場把京津冀一體化、北京一些功能的轉移結合起來，帶動區域經濟發展、周邊城市建設、產業培育等，形成大機場、大城市、大發展的綜合效益，因此說新機場是區域經濟增長、京津冀協同發展的新引擎，是國家發展的一個新動力源。

長期從事航空經濟、產業發展戰略研究的中國民航管理干部學院教授鄒建軍稱，此前還未聽到有機場被稱為動力源，可見對其定位很高。“從國際航空發展歷史經驗看，大型機場的確能起到動力源的作用，甚至帶動一個小國家經濟發展和產業結構升級。比如韓國仁川機場、迪拜機場，都起到了這樣的作用。”

鄒建軍解釋，與航空相關的動力源，應從客流、貨流、物流、商業流、信息流、資金流方面看，包括機場周邊的綜合交通體系和營商環境的改善等，這是產業聚集的前提。

新航城的建設已經啟動。環繞大興機場的是核心區面積約150平方公里的臨空經濟區。北京新航城公司總經理助理王倫茂對《財經》記者表示，大興機場臨空經濟區將打造“4.0模式”臨空經濟區，這與此前依靠房地產項目、工程投資形成的工業園區、高新區、文創園區的開發模式不同，主要是通過創新驅動模式，通過國際人才引進和科技創新帶動臨空經濟區發展，真正帶動區域可持續發展。

在產業上，臨空經濟區圍繞臨空指向和國際交往兩大屬性，重點發展以樞紐高端服務業、航空保障服務業、生命健康、新一代信息技術和智能裝備為主導的創新產業體系。已經啟動的招商項目包括國際會展中心、國際健康中心、國際購物小鎮、綜合保稅區。

王倫茂稱，大興機場臨空經濟區探索差異化的發展，與雄安新區、北京三城一區、通州副中心、順義臨空區、麗澤商務區形成協同發展，核心是如何多地聯動。放到區域和從京津冀發展角度，將共同打造京津冀區域產業鏈和產業生態，各自有特色。大興機場還將帶動世界級機場群城市群的建設，與國際互動，融入全球的航空樞紐產業鏈。

他說，大興機場臨空區優勢之一是立足國際化市場，引入國際資本國際團隊，國際化大的項目，先把大的、龍頭產業做好，再去孵化產業鏈。其次通過市場化機制驅動科技創新。困難則是作為京津冀共管的臨空經濟區，存在機場港區層面的三地協調、跨部門協調等。

“先讓人和貨跑起來，爭取國際轉運和三地聯運，才能自然帶動物流業、金融業等發展。這是當前目標，否則將影響其他產業能否發展好。”王倫茂說。

作為輻射國內外的大型國際航空樞紐，大興機場如何提高國際競爭力，吸引國際中轉，這是未來發展的關鍵。李堃說，中國要提高國際競爭力，就應該打造面向亞太地區，又跟國內銜接起來的航空樞紐。很多國際航班都在俄羅斯、日本、韓國中轉，北京如何吸引國際旅客來中轉，背后需要更大的支持，比如口岸政策、航權政策、航線網絡的構建、國際間的航空協定等。

如何衡量一個機場能否成長為國際航空樞紐？鄒建軍認為，國際航空樞紐主要有幾個衡量因素：一是國際航班的連接指數;二是航線網絡的方向性選擇;三是旅客中轉的便利性，主要看最短銜接時間（MCT），從目前大興機場的公開數據看，它的MCT基本處在世界前列;四是機場主基地航空公司的市場份額。“我們寄希望于它至少是亞太地區的門戶，但要看它的實際運營情況，未來三年到五年，對行業管理部門和運營者來說，挑戰較大。”

在牧彤看來，目前國際和港澳臺旅客運輸量發展的空間還很大。中國民航吞吐量中，國際港澳臺航線旅客運輸量約占12%，其中份額最大的是浦東國際機場。根據民航“十三五”規劃，中國的綜合機場體系將由三大世界級機場群、十大國際航空樞紐構成。所以北京雙樞紐的建設，能更好彌補這方面的不足，參與國際競爭，提升國家在全球航空網絡中的地位。這對航空公司間的戰略調整和競爭格局也將產生影響。

鄒建軍說，“放在京津冀的機場群建設中，又是另外一個格局。目前，京津冀地面打造的是一小時交通圈，輻射范圍是300公里，中國又有較強的城際和高鐵網絡，實際的地面輻射能力更寬。這樣看來，在京津冀區域，有四個千萬級大型機場，還有唐山、秦皇島等中小型機場的存在，形成了至少三個層級的機場群概念，這就有點類似紐約三大機場的布局。”