鄉村旅游產業可持續發展的財政支持研究

張文瑞

近年來，我國的經濟社會不斷取得發展，居民的生活水平和精神生活也得到了極大的豐富和提高，第三產業不斷興盛發展，其中對于鄉村旅游業和農村地區資源開發的市場不斷拓展，越來越多的城市居民何求來到鄉村感受舒緩的生活節奏和清新的自然環境。在供給和需求同樣增加的情況下，我國的鄉村旅游產業在規模、品種、類型等各方面上都得到了迅速的發展，甚至已經成為了某些鄉鎮整體的支柱產業。黨中央、國務院也高度重視鄉村旅游產業的發展，多個中央一號文件都提出要大力發展休閑農業和鄉村旅游，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。

然而，目前我國鄉鎮旅游業整體的發展模式總體上來看仍然是比較粗放的，存在著規劃不合理、基礎設置落后、同質性嚴重、生態問題突出等問題，各級政府也在探尋一條鄉村旅游產業的可持續發展道路。本篇試在對鄉鎮旅游企業的問題及發展現狀的基礎上，試從各級政府的財政支持角度對于如何可持續發展鄉村旅游產業提出可行性建議。

一、鄉村旅游產業發展現狀

鄉村旅游是以旅游度假為宗旨，以村莊野外為空間，以人文無干擾、生態無破壞、以游居和野行為特色的村野旅游形式。鄉村旅游以具有鄉村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農村區域的優美景觀、自然環境、建筑和文化等資源，在傳統農村休閑游和農業體驗游的基礎上，拓展開發會務度假、休閑娛樂等項目的新興旅游方式。國內有關鄉村旅游的定義較多，何景明和李立華認為狹義的鄉村旅游是指在鄉村地區，以具有鄉村性的自然和人文客體為旅游吸引物的旅游活動。鄉村旅游的概念包含了兩個方面：一是發生在鄉村地區，二是以鄉村性作為旅游吸引物，二者缺一不可。

我國的鄉村旅游產業發展歷程總體來說是從鄉村旅游最初的雛型，也就是農家樂的基礎上，發展到了鄉村休閑階段，開始包含一些體驗的產品，到最近形成了鄉村度假的發展方向。

（一）“農家樂”模式

鄉村旅游這一說法是在農家樂的基礎上提出來的，鄉村旅游發展的最初時期就是鄉村農家樂，自家院子打掃出來，擺個桌子就能營業，讓城里人來這里吃吃農家飯；看看農家田，一切都是開發的最原始階段。

1986年，成都“徐家大院”的誕生標志著“農家樂”旅游模式拉開了鄉村旅游的序幕；1989年4月，“中國農民旅游協會”正是更名為“中國鄉村旅游協會”；1994年，“1+2”休假制度頒布并實施。

（二）“假日休閑”模式

隨著居民生活水平的提高同時旅游出行的目的不斷多樣化，市場導向下的鄉村旅游產業也在發生變化，這一階段開始包含一些體驗的產品，也有一些勞作體驗的營銷手段運作，這種體驗性的農家樂，不僅拉長了產業鏈，也滿足了旅游市場對于休閑功能的軟性要求。1995年5月1日起實行雙休日，1999年又將春節、“五一”、“十一”調整為7天長假；2000年，國務院46號文明確了“黃金周”的概念。

（三）政策引導全面發展鄉村度假規范化、模式化階段

隨著“月色經濟”的打造，游客的停留時間也明顯拉長，加之假期增加，小長假、周邊游和周末游也變得異常火爆，國家也在市場供給和需求端對鄉村度假進行了針對性的引導，鄉村度假成了鄉村旅游的發展方向，也成為了目前旅游市場上的熱點。2002年，我國頒布了《全國工農業旅游示范點檢查標準（試行）》標志著我國鄉村旅游開始走向規范化、高質化；2006年，明確提出“中國鄉村旅游年”，將鄉村旅游的角色提到了更突出的位置，“新農村、新旅游、新體驗、新時尚”全面推動鄉村旅游提升發展；2006年8月，國家旅游局發布了《關于促進農村旅游發展的指導意見》，提出鄉村旅游是“以工促農，以城帶鄉”的重要途徑。

（四）“新生態”創新多元化、多方向發展階段

當前的鄉村旅游已超越農家樂形式，向觀光、休閑、度假復合型轉變；個性化休閑時代到來，鄉村旅游產品進入創意化、精致化發展新階段。鄉村旅游出現了特色化、精品化、多元化的特點。2007年，“中國和諧城鄉游”和“魅力鄉村、活力城市、和諧中國”的提出帶動了農村風貌大變樣；2007年，國家旅游局和農業部聯合發布了《關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》推動鄉村旅游發展；2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》使鄉村旅游的經營模式更加科學化、合理化和多樣化；對于鄉村旅游業中的相關旅游用地問題，國務院先后出臺多個文件推動用地保障，進行合理的政策引導，其中包括《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑；《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）將“優化土地利用政策”作為單獨的政策條款；《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業用地用海用島政策”2018年10月，國家發展和改革委員會、文化和旅游部等13個部門聯合發布《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018年—2020年）》

截止到2018年上半年的數據，鄉村旅游接待人數達到16億人次，實現營業收入4,200億元，同比增長15.0%。從我國鄉村旅游產業的總體歷史發展階段來看，在縱向和橫向已經經歷了眾多的變遷和發展，鄉村旅游產業的規模不斷擴大，發展速度較快，旅游模式不斷創新、多元、縱向橫向不斷拓展，產業進行了多次升級和轉型，總體正在從粗放式逐漸走向的高質量的可持續發展階段進行轉變。

二、鄉村旅游產業發展存在的問題

在政策端，一直以來，各級官方管理部分都在供給端和需求端引導著鄉村旅游產業的發展，同時給予了市場自己調節的空間，推動了旅游業的良性發展。在近年來，各級休閑農業管理部門高度重視，采取多種措施推動政策落實，為本地休閑農業和鄉村旅游發展營造了良好環境。但一些地方仍存在認識不足、重視不夠、落實不力等問題，一定程度影響了中央政策的落地生效。

同時，我國鄉鎮旅游業整體的發展模式盡管取得了長足的發展，但總體上來看仍然是比較粗放的，存在著規劃不合理、基礎設施落后、同質性嚴重、生態問題突出等問題，有著諸多值得改進的空間，各級政府也在探尋一條鄉村旅游產業的可持續發展道路。

（一）規劃不合理

當前諸多的農村地區的旅游產業缺乏合理的規劃和布局。一方面存在亂規劃的現象：農房建設沒有形成整體的功能分區，鄉村的建筑功能、標識都缺乏系統規劃，相應的旅游管理部門編制不足、人員緊缺，這在很大程度上掣肘了本身鄉鎮的旅游形象塑造同時也對游客的旅行體驗造成了影響，不利于該地區的長足發展；另一方面：諸多鄉村地區資源無法合理配置，造成浪費，存在著過度開發和開發不足共存的現象。

（二）基礎設施落后

鄉村旅游設施與游客旅游中的基本需求息息相關，做好基礎設施與服務設施是鄉村旅游發展的前提，也是鄉村振興戰略實施過程中對于鄉村人居環境的基本要求。

一方面，由于諸多鄉鎮地區的旅游景區地理位置較為偏僻、自然條件保存程度高，基礎設施建設難以跟進，同時農村人均環境政治在歷史上存在諸多遺留問題，難以在短時間內和城市齊平；另一方面，游客量在近年內的暴增導致現有的基礎設施壓力驟增，產品和服務標準不完善；與此同時，諸多地區基礎設施建設意愿不強，出現了較大的融資難度。

（三）生態問題嚴重

前期的規劃中，鄉村旅游的開發和研究都處于較低層次，許多設施本身對于生態產生了較大的破壞，如為建設水上樂園而攔截的天然河流等。對于鄉村旅游產業，太過急于求成，對鄉村的開發和利用程度過大，甚至大于當地生態環境所能承受的范圍，無疑是對鄉村造成破壞。在旅游過程中，鄉村旅游區也容易造成較多的游客垃圾，各種相應的游玩項目都會造成諸多的生活垃圾，對生態環境造成水質、空氣、土壤等諸多方面的污染。

（四）同質化現象嚴重，缺少本身特色

很多鄉村旅游項目，并沒有深入的挖掘當地文化內涵，從而沒有自己的特色。農業、溫泉、采摘等旅游產品雖多，但缺乏核心的主題整合，造成“千城一面”、“千鎮一面”的現象。

與此同時，鄉村旅游產業的開發過度依賴于農業資源，而對鄉村文化傳統和民風民俗的重視不夠，導致諸多旅游景點皆為簡單的自然山水和高度同質化的旅游項目，甚至出現雷同的旅游產品，整體接待水平較低，缺乏獨特的旅游體驗。

（五）財政金融支持力度不夠

地方政府在推動鄉村旅游業發展的過程中角色不可或缺，但當前在財政端鄉村旅游業發展存在著諸多掣肘因素：一方面，部門地區的地方政府財政資金緊張，無法對當地的資源進行充分的開采和推廣宣傳，使得眾多優秀的潛力景區由于缺乏資金失去發展機會；同時由于對于專門的旅游項目缺乏完善與精準的扶持，使得在項目審批方面難以調撥中央財政對地方旅游項目的資金；另一方面，民間資本在地方旅游項目的建設中缺乏積極性，財政與民間資本力量難以達到有機的結合，融資渠道較為單一，企業和政府的聯動機制有待于進一步進行建設，產業引導和完整的鏈條有待于在財政的主導和引領作用下進一步進行整合。

三、推動鄉村旅游可持續發展的財政支持措施

鄉村旅游對于統籌城鄉發展、縮小城鄉發展差距，解決“三農”問題起到了巨大的推動和支撐作用，鄉村旅游也具有公共屬性，迫切需要政府合理發揮財政的作用，推動財政轉移支持其發展。財政本身具有優化資源配置、推動宏觀調控、促進監督管理等重要的職能。因此公共財政對于支持鄉村旅游產業發展擔任著不可或缺的角色，因此基于此，文章試從公共財政的角度對于鄉村旅游發展提出可行性的建議。

在鄉村旅游的建設中，各級政府的角色不可缺失，合理引導農民發展與鄉村旅游產業相結合，切實增加農民收入，推動鄉村旅游業健康成長，真正做到可持續發展。

在財政建設角度，首先在財政的資金體量方面，要合理保證足量的資金投入和正常增長，逐年加大旅游發展及美好鄉村建設專項資金投入，不斷完善促進旅游產業發展的經費投入保障機制，在預算端做好頂層設計，合理安排鄉村旅游建設的專項資金和增長機制；

二是要在基礎設施方面加大財政建設，大力支持鄉村旅游工程建設，切實緩解鄉村旅游交通設施、接待服務設施、環衛設施、信息服務設施等各方面基礎設施的財政和資金需求，完善鄉村旅游景點的基本運作能力，提高優秀鄉村旅游資源的吸引力和影響力；

三各級地方政府努力爭取上級資金，地方鄉鎮管理部門和從業人員需認真研究上級政策、努力把握政策走向，從而進一步爭取中央調撥的建設資金，為地方政府財政注入活力，緩解鄉鎮旅游建設壓力，推動中央財政和地方財政的有機聯動，保證資金的來源；

四要建立發展獎勵機制，對于相關鄉鎮給予發展動力，在優秀的國家級、省級鄉鎮旅游店適當給予財政補助，提高地區發展的積極性和主動性，提高村民在鄉村旅游發展過程中的參與感，努力消除在發展過程中的不穩定因素。

五要對各級資金的流向進行規范化的監督和管理，嚴格財政紀律，推動信息的公開化，充分發揮平臺一體化系統作用，建立健全財務審核審批制度，規范資金支付操作規程，完善風險防控機制，保障資金支付安全。

與此同時，旅游產業的發展于精準扶貧政策相輔相成，相互促進。旅游精準扶貧也需要通過財政的手段得以有效的發揮，各級政府可以通過對旅游扶貧村進行重新分類、精準施策，通過資金支持和旅游業態的打造推動當地的就業，提高當地收入，實現永續性的收益，具有良好的長期效益。