國有景區門票管理現狀分析和改革建議

摘要：國有景區門票價格一直是人們熱議的焦點，國家發展改革委員會從2005年到2019年六次發文規范國有景區門票價格，但政府在對景區門票價格規制方面仍存在很多問題。總體來看，主要是管制依據碎片化，缺乏系統性;“運動式”整頓，效果難持續;監管不具有實質性，缺乏法律保障;監管主體不具有獨立性。改進方面，應明確管制主體的監管權限和責任;規范門票定價標準和漲價依據;設立獨立的監管機構。

關鍵詞：國有景區門票價格;公益性;政府管制

中圖分類號：D922.1? ? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）11-0035-03

我國關于景區門票價格的學術研究，主要集中在行政管理學、旅游管理學、經濟學等相關學科，且主要研究的問題是，根據經濟學原理，平衡開發與保護及景區應如何確定門票價格。法學專業特別是行政法專業對這方面的研究鳳毛麟角。但現實的問題是，即使有了根據經濟學原理論證出景區的合理定價，即能夠最好地實現開發與保護的定價，景區運營機構為了自身利益，仍然會堅持高價以實現經濟效益最大化。因此，對于景區門票價格進行規范和管制，是這些學科研究的前提。本文旨在分析政府是如何對景區門票價格進行管制的，進而討論其中存在的問題，并提出建議。

一、政府對國有景區門票價格管制的現狀

（一）管制依據

政府行使經濟行政權對景區門票價格進行管制需要法律法規政策依據。分析管制依據，是分析具體管制原則、內容的前提。本文主要根據不同的法律表現形式，分析政府對景區門票價格管制的法律依據。景區門票價格管制的法律規范根據效力等級來看，法律層面主要是《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）、《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》），行政法規層面主要是《風景名勝區管理條例》，部門規范性文件層面是國家發展改革委員會（以下簡稱發改委）在2000年頒布的《游覽參觀門票價格管理辦法的通知》（以下簡稱《通知2000》），2005年頒布的《進一步規范游覽參觀點門票價格管理工作的通知》（以下簡稱《通知2005》），2007年頒布的《關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知》（以下簡稱《通知2007》），2008年頒布的《關于整頓游覽參觀點門票價格的通知》（以下簡稱《通知（2008）》），2015年頒布的《關于開展景區門票價格專項整治工作的通知》（以下簡稱《通知2015》），2018年頒布的《關于完善國有景區門票價格形成機制，降低重點國有景區門票價格的指導意見》（以下簡稱《指導意見2018》），2019年頒布的《關于持續深入推進降低重點國有景區門票價格工作的通知》（以下簡稱《通知2019》）。

（二）政府對景區門票價格管制的原則

1.突出公益性原則

國有景區不同于商業景區，其是依托全民所有的資源開發建設而成的，承擔著教育文化科普等功能。這就決定了景區門票價格不能完全依據市場經濟理論，根據其價值定價。政府在制定相關法律規范中，反復強調景區門票要充分體現公益性。《旅游法》總則規定利用公共資源建設的游覽場所應體現公益性。①從法律層面明確了依托公共資源開發建設的景區在對門票定價時要體現公益性。《通知（2007）》突出強調：列入政府定價、政府指導定價的游覽參觀點，大多具有弘揚民族精神、繼承歷史文化、提供休閑娛樂等公益性的功能，不能片面強調經濟利益，門票價格應充分體現公益性。②2018年國家發改委頒布的《指導意見》指出要堅持公益導向，以逐步實現公共資源全民共享、景區服務費用游客合理分擔為門票價格取向。③2007年的《通知》和2018年的《指導意見》是國家發改委對國有景區門票價格上漲，景區公益性不斷褪色作出的回應。由此可見，突出公益性是我國政府對門票價格管制重點強調的原則。

2.合理補償運營成本原則

體現公益性不等于免費，從原始的自然風景開發成為人們觀光游覽的旅游景區，需要大量的資金投入，此外景區在運營過程中的人力、設備維修折舊、資源保護等也需要大量資金。目前我國中央政府對景區的財政撥款，遠不夠景區的運營成本。根據我國景區管理和資金劃撥的實際情況，2000年國家發改委頒布的《通知》中規定游覽參觀門票價格管理，應當堅持既要有利于增加社會效益、環境效益又要兼顧補償服務價值的原則，保持價格水平合理穩定，維護正常的價格秩序。④在《通知（2005）》中強調要兼顧服務成本和資源價值的原則，保持門票價格在合理水平上的基本穩定。⑤2018年《指導意見》對成本構成進行了界定，要求門票定價成本應嚴格限定在景區游覽區域范圍內維持景區正常運營所需的合理支出。由此確定了景區門票價格要體現合理補償運營成本原則。

3.政府指導定價，嚴格控價原則

國有景區作為旅游產品不同于其他一般產品，除了具有公益特性，旅游資源的獨特性還使其具有天然的壟斷性。沒有政府把控，僅通過一般的市場規律難以實現資源的有效配置，發揮其應有的社會效益。我國在《價格法》中雖然未明確規定景區門票價格實行政府指導定價或者政府定價，但是在第十八條中規定，下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（三）自然壟斷經營的商品價格;（五）重要的公益性服務價格。⑥為政府對景區門票價格定價方式提供了法律依據。《旅游法》中明確規定，利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導定價，嚴格控制價格上漲。國家發改委發布的規范性文件也要求政府相關部門，要履行指導定價的義務，嚴格控制景區門票價格上漲，將景區門票價格控制在合理水平。

（三）管制的內容

《通知2000》規定省級及省級以下政府價格主管部門負責本地區游覽參觀點門票價格管理工作。明確了國有景區門票價格管制的主體是價格主管部門。《旅游法》規定利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費的項目等方式變相漲價;另行收費的項目已收回成本的，應當相應降低價格或者取消收費。

為防止景區變相漲價，相關法律法規對景區門票的形式作出了規定，《通知2000》首次規定門票應實行一票制，《旅游法》從法律層面規定了“一票制”，且強調了旅游者有權選擇購買其中的單項票。《通知2000》中作出了門票價格要印在門票票面的明顯位置上，不得用加蓋印章形式在票面上標示景區門票價格。《通知2007》對園中園的設置進行了規范。

有關文件對景區門票價格調整的期限和幅度及程序也作了規定，《通知2007》規定同一門票價格上調頻率不得低于3年，并根據不同的價格層次規定了最高漲幅。程序上要求要提前兩個月向社會公布。《通知2000》規定要調整門票價格，如遇重要節假日，應提前兩個月向社會公布。

在保障措施方面，主要體現在《通知2005》強調了價格主管部門的監管義務，要求認真審核政府定價、政府指導定價的落實。對不符合定價規范的行為要予以糾正。還規定了門票價格情況報告和公示制度，要求景點將門票收支報告給當地價格主管部門，并定期對門票價格公示。《通知2007》規范了管理權限，對游覽參觀點等級和知名度較高，且游覽人數較多的重要游覽參觀點門票價格，由省級價格主管部門管理，不得層層下放管理權限。《指導意見2018》提出建立定期評估調整機制，三年評估一次，根據評估結果調整門票價格。通過收支信息公開、失信聯合懲戒等方式加強監管。

二、政府管制中存在的問題

（一）管制依據碎片化，缺乏系統性

從以上分析可以看出，我國關于國有景區門票的管制依據集中在發改委發布的部門規范性文件中，主要是對當時突出的管制問題的回應，出現一個問題規定一個問題。從總體來看，在景區門票規制方面，我國法律法規政策比較松散呈碎片化，沒有形成系統化的規制。⑦景點旅游是旅游最主要的方式，景點旅游的規范，對整個旅游業的規范都具有重要意義。但是出現一個問題規定一個問題的方式，只會導致更多的問題，不能從根本上解決問題。

（二）“運動式”整頓，管制效果難以持續

國家發改委針對景區門票價格發布的規范性文件具有臨時性的特點，即對當前問題集中治理，專項整治。從規制的內容可以看出，六次發文中三次提到了“一票制”的問題，《通知2000》為了解決景區經營主體通過設置聯票等方式變相漲價，首次明確景區門票應實行“一票制”，在之后的《通知2007》《通知2008》《通知2015》中再次重申了“一票制”，也就說明這個問題并沒有解決。由此反映“運動式”的整頓方式，集中人力物力專項解決問題，在當時效果可能比較明顯，但是不具有持久性，一旦力度降低，又會卷土重來。“運動式”整頓治標不治本，制定系統的管制體系、遵循科學合理的定價方式、形成規范的運營模式才能真正解決問題。

（三）監管不具有實質性，缺乏相應的法律保障措施

在相關的法律規范中，多次對景區門票的監管做出規定但是缺乏實質性。例如《通知2005》要求建立門票報告制度和定期公布制度。具體的實施細則、保障措施沒有規定，如義務機構未嚴格執行，其法律責任不明確。此項制度難以實質性的貫徹，起到的監管力度不大。此外，“收支兩條線”的管理，糾正違規調價，公開曝光違規行為以及失信聯合懲戒等措施都存在相同的問題，即缺乏具體的實施細則，對義務主體的權力責任規定不明確，導致這些監管制度束之高閣，難以落實。

（四）監管主體不具有獨立性

國有景區門票價格監管的主體是縣級以上各級價格主管部門即各級物價局，物價局隸屬于地方政府，而景區門票的收入一定比例歸入了地方財政，因此，地方政府在這一方面不具有獨立性。物價局作為政府的一個部門，要完全擺脫政府的管控，公正地行使監督職責是很難做到的。景區門票價格由政府指導定價，景區門票的收入一定比例又會被納入到財政收入，政府部門又負有監管義務。這形成了自我定價、自我監督的模式，不符合政府行政監管的模式，很難保障管制監管的效果，人民群眾的利益也會受損。

三、改進建議

從以上分析中可以看出，我國在景區門票價格管制方面遇到的各種問題，從本質上說是因為對景區門票價格管制缺乏系統的法律規制，因此要從根本上解決這些問題，就要完善法律層面的管制，筆者從以下幾個方面提出建議。

（一）明確管制主體的監管權限和責任

根據我國現行的《價格法》《風景名勝管理條例》，景區門票價格實行政府定價或政府指導定價，但是具體由哪個部門進行管理規定的仍不明確，因此實踐中經常出現權責歸屬不明確的情形。明確管理部門、門票定價決定權的部門、執行門票政策的部門是管制工作的前提。任何行政行為的做出都應當有相應的法律依據，行政行為應遵循法無授權則禁止的原則。制定統一的法律法規，明確從中央到地方，景區門票價格的管理部門、定價權部門、執行部門并規范相關部門的管制權限、明確管制主體的權力責任，并制定具體實施細則，還要有相應配套的保障措施，對管制主體的違規行為要有對應的懲罰措施，以此來保證管制主體切實履行其義務。

（二）規范景區門票定價標準和漲價依據

我國關于景區門票價格的制定地域化明顯，不具有統一性，有些地方4A級景區門票價格可能比某些5A級景區門票價格還高。從立法層面制定一個統一的且有彈性的定價依據十分必要，景區門票定價應綜合考慮景區的歷史文化價值，自然資源價值，景區運營成本，以及我國的人均GDP等。此外，要規范景區門票價格的調整，主要包括兩個層次：一是要明確價格調整的依據即景區門票價格上調應當是客觀情況的必然要求，只有符合法律規定的情形時才可以上調門票價格，由景區運營機構承擔漲價必要性的舉證;二是規范調整價格的程序，調整價格時要由景區運營機構提出申請并提交相關資料證明調整價格的必要性，價格主管部門審核后認為對公民有較大影響的應舉行聽證會，保障公民的參與權。價格調整的生效應在公示三個月之后，嚴格遵守價格公示制度。

（三）設立獨立的監管機構

監督管理是管制措施落實的保障，監管機構要發揮實質性的監督作用，就要保證其獨立性，我國的物價部門隸屬于地方政府，獨立性難以保證，因此有必要設立一個中央直屬部門作為監管機構，使得監管機構不再隸屬于地方政府，財政人員編制等也不受地方政府控制，以此來保證監管機構的獨立性，從而真正起到對景區門票定價主體的監管作用。此外還可以建立定期報告制度，監管機構負責將其管轄范圍內景區門票做出匯總，并定期向上級報告，以便對全國景區實行統一的管理，從而減少景區門票價格地域差異化嚴重的現象。

注 釋：

①《中華人民共和國旅游法》第四條? 旅游業發展應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設的游覽場所應當體現公益性質。

②《關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知》。

③《關于完善國有景區門票價格形成機制? 降低重點國有景區門票價格的指導意見》。

④《關于落實游覽參觀點門票價格管理辦法的通知》。

⑤《關于進一步規范參觀點門票價格管理工作的通知》。

⑥《中華人民共和國價格法》第十八條 下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價（一）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格;（二）資源稀缺的少數商品價;（三）自然壟斷經營的商品價格;（四）重要的公用事業價格;（五）重要的公益性服務價格。

⑦趙玉寶.我國旅游景區票價“濫漲”法律規制研究[D].西南政法大學，2014.

參考文獻：

[1]吳普.深化景區門票價格管理改革的中長期政策建議[J].價格理論與實踐，2018（5）.

[2]劉振寧.景點門票價格應回歸公益屬性[J].方圓，2018（19）.

[3]胡燕春.盛樂百亭園門票價格的政府規制研究[J].內蒙古統計，2018（3）.

[4]胡撫生.從《旅游法》出臺看我國旅游價格監管的新思路[J].價格月刊，2013（9）.

[5]胡撫生.我國旅游價格監管問題研究[J].價格理論與實踐，2011（3）.

[6]邢曉玉.公共景區門票價格規制研究[D].西安：西北大學，2017.

作者簡介：祁琳琳（1995—），女，漢族，安徽人，單位為蘇州大學王健法學院，研究方向為憲法與行政法學。

（責任編輯：李直）