跨行政區資源合作開發研究

岳冬菊 薛子怡 陳溫清

【摘要】由于行政區劃的割裂，我國存在著眾多跨行政區旅游資源。本文以跨行政區共享旅游資源——陜晉壺口瀑布為例，對壺口瀑布的開發進行深入研究。通過分析得知：壺口瀑布開發存在各自為政、忽視資源保護、惡性競爭、旅游產品未整合、開發資金不足等方面的問題，在此基礎上探究壺口瀑布跨行政區旅游資源合作開發存在的制約因素，并提出合作開發的解決措施。以期通過對個案的研究，為區域間合作開發共享旅游資源提供科學參考。

【關鍵詞】跨行政區?旅游資源?壺口瀑布?合作開發

跨行政區旅游資源是指兩個或兩個以上行政區域共同擁有的旅游資源，大多地處相鄰政區之間，包括跨國、省、市（縣）、自治區之間的自然旅游資源和人文旅游資源。由于行政區劃因素，我國部分旅游資源被人為地分割分為兩個乃至多個部分，使得多個行政區對于同一旅游資源同時具備管轄權利、開發權，加之協調機制的缺乏，各行政區往往各自為政，為追求當地社會經濟效益的最大化而自行開發，甚至進行低水準的內耗式競爭，導致旅游景區基礎設施建設重復、旅游產品雷同、資源保護受損、景區整體效益和品牌效益拉低等問題，極大地影響了旅游資源的有效配置和合理開發利用，對跨行政區旅游資源品牌形象的建立、資源開發的可持續發展產生巨大影響，限制了景區的長期發展。因此，打破行政體制的限制，發揮整體優勢，實現優勢互補、互利共贏，進行跨行政區的合作開發是非常必要的。陜晉兩省彼此相鄰，旅游資源眾多，跨行政區旅游資源也并不稀少，壺口瀑布就是跨行政區旅游資源的典型代表，對其進行跨區域的合作開發有利于避免低水平的內耗式競爭，避免資源浪費;?能夠充分發揮壺口瀑布的旅游吸引力，有利于旅游資源的整體協調發展和保護，為游客提供更優質的服務和觀光體驗;更能整合資金，深入開發旅游資源，形成品牌效應。

1黃河壺口瀑布資源條件分析

黃河壺口瀑布風景名勝區位于晉陜峽谷中段，東岸為山西吉縣管轄，西岸為陜西宜川縣管轄，是陜晉兩省跨行政區的共享旅游資源。黃河流經此處，兩岸石壁岳立，河口收縮，狹如壺口，形成“千里黃河一壺收”的壯觀景象。壺口瀑布風景旖旎，景色壯麗，是世界上最大的金色瀑布，是我國大型峽谷瀑布景觀，號稱“黃河奇觀”，具有“黃河之心，民族之魂”之譽。

1.1旅游資源等級高

依據國標旅游資源分類體系，黃河壺口瀑布主類為水域風光（B），亞類為瀑布（BC），基本類型為懸瀑（BCA）。評價等級定為5，評價分數為94，屬于優良級旅游資源。瀑布景觀獨特，四時風光隨水量及溫度變化而迥異。春秋兩季有“水底冒煙”、“霓虹戲水”、“晴空灑雨”等奇觀;夏季有“山飛海立”、“旱天驚雷”等美景;冬季有“冰峰倒掛”的壯麗。1988年，壺口瀑布成為國家級重點風景名勝區;1991年，被國家旅游局評為“中國旅游勝地40佳”;1997年，列入“中國旅游年全國35條黃金旅游線路”;2000年，經國土資源部批準，成立了以壺口瀑布為核心的“黃河壺口瀑布國家地質公園”;2002年，被國土資源部批準為“國家地質公園”和“地質遺跡保護區”，被國家旅游局評為AAAA級風景旅游區;2007年，中央電視臺和國家旅游局又將壺口瀑布評為“最佳旅游線路”景點之一;2009年被住房和城鄉建設部列入“中國國家自然遺產地”;2018中國黃河旅游大會上被評為“中國黃河50景”。黃河壺口瀑布旅游資源價值極高，發展前景極為廣闊，合理開發壺口瀑布有著巨大的社會經濟效益。

1.2具有獨特地質遺跡資源的自然景觀

壺口瀑布地質遺跡成因特殊，形成了罕見的子母瀑，是世界上唯一的大狹谷中的谷中谷遺跡，其主要地質遺跡景觀有瀑布、旱地行船、渦穴“石窩寶鏡”、瀑布下游的狹窄河道“十里龍槽”、河心島孟門山等眾多地質遺跡，均具有較高的科學價值。

1.3蘊含深厚歷史文化內涵的歷史人文景觀

作為黃河流域人們生活的歷史見證，壺口瀑布風景名勝區遺存的軍事遺跡遺址、古碼頭與集鎮、碑刻等，都是黃河壺口瀑布風景名勝區豐厚的歷史文化底蘊的象征。主要有禹帽峰、孟門山、古碼頭與集鎮、“旱地行船”舊址、清長城及軍事遺址等歷史文化景觀;“總管府”、“巡檢司”等軍政機構遺址，清長城、炮臺、烽火臺、石堡寨、南村坡、馬糞灘等軍事遺址。

2壺口瀑布跨行政區旅游資源存在的問題

2.1景區缺乏統籌規劃，兩地各自為政

缺乏合作意識和全局觀念，為追求各自經濟利益而各行其道，是壺口瀑布開發中存在的主要問題。長期以來，陜晉宜吉兩縣各自制定旅游規劃，缺乏統籌規劃。如在旅游配套設施建設方面，宜川縣在離瀑布較近的地方修建了三星級賓館“觀瀑舫”，吉縣在景區入口處修建了現代化的壺口瀑布大酒店，在景區內停車場右側修建了分布十分密集的農家樂和旅館，這些基礎設施建設重復，且整體風格迥異，使得景區設施建設雜亂無章。在對外宣傳方面，陜西宜川在中國旅游網上的主題口號是“世界最大的金色瀑布”，而山西吉縣則稱“中國第二大瀑布”，不同的宣傳口號使得統一、鮮明的景區整體形象難以建立，一定程度上降低了景區的宣傳效果，不利于壺口瀑布景區知名度的提升。在申報國家地質公園時，兩省都是各自獨立申報。在景區的深度開發方面，更是不曾考慮兩岸景區內所展示的文化主題和內涵，缺乏溝通協商、合作開發的景區文化割裂了景區的整體性和內層文化底蘊，必然會減弱對游客的吸引力。

2.2忽視資源保護，資源環境受損嚴重

為了追求利益的最大化，重開發輕保護，在資源保護方面甚至存在“踢皮球”現象，從而使得資源環境破壞嚴重。東西兩岸重復建設基礎設施，不僅破壞了景區整體自然風貌，更破壞了許多重要的地質遺跡。被古代文人墨客稱為“十里臥槽”由于人為的開挖河床泥沙導致很多壺穴遭到嚴重破壞，甚至消失”，“石窩寶鏡”由于缺乏標識，藏在深閨無人識，成為游客傾瀉垃圾的場所;嚴重的水土流失，使壺口瀑布地區大片河床裸露，侵蝕嚴重，瀑布寬僅十幾米，上游最窄處水面僅數米，下游水流呈漿狀似凝滯不動，導致黃河壺口段瀑布以每年約20厘米的速度萎縮。

2.3惡性競爭，難以形成品牌效應

雙方在各自管理區域內單獨開發，使得兩岸在口號、風格、特色等方面均存在較大差異，資源品位大大降低。在具體操作方面，陜晉兩方均設有售票點，但按規定，若游客單獨購買了一岸的門票，就只能在此岸的游覽區域內進行觀賞，如想從兩岸不同角度觀賞則需再次購買另一方的門票，導致大多游客難以完整觀賞壺口瀑布，無法體驗黃河兩岸不同的人文風貌。這些行為使得景區風景被人為地粗暴割裂，不僅影響了游客的旅游體驗，更加大了壺口瀑布品牌效應建設的難度，阻礙了景區的可持續發展。在景區的深度開發方面，更是不曾考慮兩岸景區內所展示的文化主題和內涵，缺乏溝通協商、合作開發的景區文化再次割裂景區整體性和內層文化底蘊，必然會減弱對游客的吸引力。

2.4未能充分利用地理資源及人文旅游資源

壺口瀑布周邊擁有眾多可利用資源，如沿黃公路、蟒頭山等。陜西沿黃公路被認為是中國的“1號公路”，串聯起了沿途的約五十多處的旅游景點，其中著名的有西岳華山、壺口瀑布、乾坤灣等，能為壺口瀑布景區帶來巨大的客流量，但壺口瀑布在開發過程中卻未充分利用這一優勢，使得景區周邊資源閑置，景區競爭力難以提升。

壺口瀑布對景區本身的歷史文化資源也缺乏深入挖掘，雖有代表壺口瀑布紅色旅游文化演出《黃河大合唱》，但與歷史文化方面的結合仍停留在表層，未能充分挖掘深層文化內涵。兩縣擁有濃郁的黃土風情民俗、紅色旅游資源也未能得到充分的開發。

3壺口瀑布跨行政區旅游資源開發措施

3.1建立健全協調機制，互利共贏合作開發

我國實行的旅游發展戰略是典型的政府主導型戰略，這也就決定了跨行政區旅游資源的合作開發必然要由政府主導。目前，我國境內亦有發展較好的跨行政區的景區合作開發，如武陵源風景區等，均可為壺口瀑布的合作開發提供借鑒。具體來說，建立健全行之有效的協調機制，從全局出發，建立黃河壺口瀑布協調委員會，統一管理壺口瀑布，確定統一的協作行動綱領和旅游合作實施規則，實現互利共贏的合作開發，以規避地方保護主義思想。以科學合理的協調機制，最大程度地消除兩省在開發意見上的分歧，調解開發過程中的矛盾，避免重大決策的不清晰、管理職能不明確、設施建設重復的現象。協調機制的管理工作是多方面的，但都應該圍繞壺口瀑布旅游資源的開發保護為核心，包括服務接待、景區規劃開發、基礎設施建設、環境保護與檢測、景區游覽線路設計、宣傳營銷以及日常行政事務等方面。

3.2注重旅游資源保護，合理開發利用

在發展旅游業的同時，必須重視景區生態問題，以保護自然生態為前提，堅持可持續發展的原則，兼顧整體的發展，處理好開發與保護的關系，合理開發景區。

景區具體開發過程中，首先對景區旅游資源的美學價值、科研價值、社會歷史價值等進行專業評估，對重要旅游資源實行分類保護，嚴格的保護措施，采用科學保護手段。嚴格規范開發活動，特別是核心景點瀑布、龍槽石階等更應著重保護，避免破壞原有的景觀風貌遭到破壞。同時，對景區內其它自然景觀、歷史遺跡也應引起關注，加強保護。制定游客行為管理標準，規范游客行為也是保護資源的重要舉措，如在保護點設立文字說明牌，向游客介紹景點以及地址資源知識，防止人為破壞。

3.3統一規劃，整合旅游產品，深化品牌理念

黃河壺口瀑布是黃河流域唯一的瀑布，加上景區內豐富的地質遺跡資源，使得壺口瀑布成為兼具歷史人文價值和科學研究價值的特色旅游資源，這一獨特的旅游亮點對游客有著天然的吸引力。兩省合作開發，統一宣傳主題口號，深化品牌理念，充分發揮品牌效應已成為當務之急。借助現代化網絡手段，綜合多種營銷方式，拓寬多種渠道以提升景區的知名度，樹立統一的、嶄新的黃河壺口瀑布旅游形象，必將成功吸引旅游者，擴大市場份額。

從景區整體化角度出發，綜合考慮兩岸景點分布，規劃多條側重點不同的旅游路線，設計不同的產品組合，使游客在同時欣賞兩岸風貌的基礎上擁有更多自主選擇。連接兩岸的便捷通道更是解決跨行政區而帶來的交通障礙問題的首要任務。根據壺口瀑布景區的特殊性，可以考慮在不破壞資源環境的前提下，科學選址，采用高科技的手段修建橫跨兩岸的浮橋，使游客可以在兩岸自由往來，還可以通過浮橋串連兩岸景點，形成更多旅游線路。景區還應推行一票制，解決游客在同一景區兩次購票問題;設計生產統一的具有景區特色旅游紀念品，使景區內旅游紀念品正規化、特色化。除此之外，統一規劃經營攤點，整合改造景區內的基礎設施也用納入考慮范圍之內，如飯館、酒店等設施的統一規劃問題。

3.4充分利用周邊資源，深度挖掘歷史文化內涵

在統一景區主題的前提下，深入剖析兩岸文化，考慮兩岸發展歷史，保留兩岸的風格特色，使兩岸既能保留各自的民俗風情的同時，又能對景區有明確的整體定位。若有可能，景區還可以建立自然地質遺跡學習基地以及陜晉文化示范基地，充分發揮壺口瀑布景區具有的科學價值和文化價值。

在開發過程中還應充分利用壺口瀑布景區周邊的豐富資源，如可在沿黃公路周邊加大宣傳力度，在其沿線樹立廣告牌，并與沿線景區景點聯合開發更多旅游線路等。在對壺口景區的人文旅游資源開發方面，還應充分考慮當地民俗文化，結合當地歷史背景深度挖掘文化內涵。例如，可結合黃河流域文明發展史、黃河兒女的生活狀況、紅色抗戰歷史文化、黃土民俗風情等，籌劃壺口瀑布實景演繹，舉辦黃土風情文化展覽，通過表演及引導游客進行剪紙、秧歌、腰鼓等活動，使游客融入到景區活動中，深化景區文化內涵的同時加深旅游者對景區文化的認識及對景區的認同感。

通過對壺口瀑布的研究，結合其他跨行政區旅游資源開發情況，筆者認為跨行政區旅游資源的開發普遍存在各自為政、忽視資源保護、惡性競爭、旅游產品未整合等方面的問題，并提出針對跨行政區旅游資源應進行合作開發。跨行政區間的合作開發更需要開源與節流并重，從開源來說，盡管合作開發可能讓地方政府失一時之利，但從長遠來看則更有利于景區的發展和地方經濟的發展。在節流方面，出于現實考慮，須在均衡各方利益需求的基礎之上，對景區內部進行統一規劃，避免重復建設。最后，不論是哪一種跨行政區旅游資源，其本身都是一體化的，因而勢必要在國內外市場上樹立統一的品牌形象以吸引海內外的眾多潛在游客，增加市場競爭力。

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