新加坡船舶燃油加注中心建設(shè)啟示

中國船級社海外技術(shù)中心（新加坡） 甘少煒

新加坡是全球最為繁忙、聯(lián)通最廣的國際航運中心之一，每年超過13萬艘船舶在此靠泊。與之配套的，是全球領(lǐng)先的海事服務(wù)業(yè)，而這其中，又以船舶燃油加注服務(wù)最為亮眼和領(lǐng)先。據(jù)新加坡海事及港務(wù)管理局（MPA）統(tǒng)計，2018年新加坡共對停靠的39471艘次船舶加注了4980萬噸船用燃油，繼續(xù)穩(wěn)坐世界第一船舶燃油加注港寶座。

新加坡在航運中心和配套服務(wù)建設(shè)上的成功，固然得益于其得天獨厚的“十字路口”地理位置，但正如MPA港口政策署高級經(jīng)理Chirstl Li女士所言：“新加坡作為全球樞紐港口的成功絕非偶然，它是大膽構(gòu)想，全國決心和精心規(guī)劃的結(jié)果。”本文無意去分析新加坡建設(shè)航運中心背后的宏大戰(zhàn)略和遠景規(guī)劃，而試圖從船舶燃油加注這一點著手探微，管窺新加坡在加油服務(wù)領(lǐng)域的做法和經(jīng)驗，希望為我國有關(guān)港口建設(shè)船舶供油中心提供參考。

新加坡的做法和經(jīng)驗

燃油加注是海事服務(wù)業(yè)中最重要的一環(huán)，也是產(chǎn)業(yè)帶動力強、附加值高的業(yè)務(wù)，但發(fā)展這項業(yè)務(wù)絕非易事，需要天時、地利、人和。從歷史看，新加坡開埠已整整200年，海事服務(wù)伴隨發(fā)展，源遠流長；從地理位置看，新加坡位于馬六甲海峽南端，全球多條重要航線交匯于此；從燃油可獲取性和定價來看，新加坡于1961年在武公島開啟了首座煉油廠，并逐步發(fā)展成為世界三大煉油中心之一，所謂近水樓臺先得月，靠近煉油廠為持續(xù)供應(yīng)和價格優(yōu)勢提供了保障。所以說，發(fā)展船舶燃油加注，新加坡可謂坐擁天時地利，握有一手好牌，但是，如何將好牌打好，卻考驗著遠見、戰(zhàn)略、決心和管理水平等這些“人和”因素。

1、一方主導(dǎo)，多方合作

船舶燃油加注服務(wù)是一項綜合性業(yè)務(wù)，從操作角度，涉及加油供應(yīng)商（bunkering supplier）、加油船（bunker tanker）、加油船營運公司（bunker craft operator）、加油檢驗公司（bunker surveying company）等相關(guān)方；從管理角度，涉及海事、貿(mào)易、稅收、海關(guān)、標準、計量、環(huán)保、應(yīng)急等方方面面的主管部門。因此，如何設(shè)計一套公正、高效、透明的管理制度，是一個決心發(fā)展船舶燃油加注服務(wù)業(yè)的政府應(yīng)首先考慮的事。

新加坡的模式可歸納為“一方主導(dǎo)，多方合作”。“一方主導(dǎo)”是指由MPA作為船舶燃油加注的行政、監(jiān)督和執(zhí)法的主管機關(guān)和政府內(nèi)牽頭機構(gòu)，為加注供應(yīng)鏈中所有利益相關(guān)方提供高效、安全和可靠加注操作所需的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在MPA內(nèi)部，專門設(shè)有“燃料加注服務(wù)處”，為燃油加注業(yè)務(wù)提供一站式服務(wù)。“多方合作”是一種“整體政府”做法（Whole-Of-Government），通過縱向與橫向的協(xié)調(diào)、整合、使用政府資源，為民眾提供無縫服務(wù)，因為盡管政府部門有各自的業(yè)務(wù)功能，但對于民眾來說，政府是一個不可分割的整體。“多方合作”還納入了行業(yè)協(xié)會和相關(guān)國際組織，如新加坡船東協(xié)會（SSA）、國際燃料工業(yè)協(xié)會（IBIA）、國際獨立油船船東協(xié)會（INTERTANKO）、船用氣體燃料協(xié)會（SGMF）、國際甲醇協(xié)會（MI）等（如圖1）。

圖1 新加坡對船舶燃油加注管理的“整體政府”做法

在“一方主導(dǎo)，多方合作”模式下，MPA通過若干對話和反饋平臺持續(xù)推動與業(yè)界在重要問題上的溝通和協(xié)調(diào)。其中，燃油質(zhì)量咨詢委員會為油樣測試、結(jié)果分析、出現(xiàn)不合格燃油時的技術(shù)處理提供了一套高標準的綜合性程序；加注工作組負責評估業(yè)界的建議和意見，并識別和推薦能夠進一步提高新加坡港加注質(zhì)和量方面的措施；加注論壇則是定期主辦的旨在為業(yè)界提供交流平臺的系列性活動。

“一方主導(dǎo)，多方合作”模式的好處顯而易見。首先，最大程度避免了政府機構(gòu)常見的“趨權(quán)避責”問題，提升了政府服務(wù)效率。由于MPA是業(yè)務(wù)主管機關(guān)，所有制度設(shè)計、行政準入、標準實施、業(yè)務(wù)監(jiān)管、糾紛處理等均“政出一門”，所以它權(quán)責同擔，避免了多頭管理，扯皮推諉現(xiàn)象，也節(jié)省了業(yè)界辦事時間和精力。其次，確保了政策出臺及監(jiān)管的科學(xué)性和完整性。隨著公共事務(wù)日益復(fù)雜和多元化，政府必須接觸并了解來自不同領(lǐng)域的知識、觀點和理念，“多方合作”是應(yīng)對新挑戰(zhàn)的必然要求，只有在政策出臺前盡可能全面的聽取相關(guān)方意見，并使其參與到政策制定過程中來，才能夠確保政策的科學(xué)性和完整性，并減少出臺后的執(zhí)行和監(jiān)管難度。

圖2 MPA對申請新加注執(zhí)照公司的要求

2、制度先行，嚴格準入

燃油加注市場是一塊較為誘人的蛋糕，但如果沒有一套健全、科學(xué)、可操作的制度作保障，必然會導(dǎo)致無序競爭，劣幣驅(qū)逐良幣并最終市場萎縮。為此，MPA對加油市場的相關(guān)方建立了嚴格準入制度。

首先，加油供應(yīng)商必須具有MPA頒發(fā)的加注執(zhí)照。圖2給出了新申請加注執(zhí)照的要求，可以看出，MPA非常注重申請者的“硬實力”和“軟實力”，尤其是能否能夠為新加坡的加注業(yè)帶來新的客戶，體現(xiàn)了通過行業(yè)準入促進可持續(xù)發(fā)展的思路。因為要求加油供應(yīng)商應(yīng)擁有或經(jīng)營MPA批準的加油船，所以加油船營運公司一般就是加油供應(yīng)商，也應(yīng)滿足對加油供應(yīng)商的相應(yīng)要求。

其次，加油船必須滿足MPA自2005年引入的“門系統(tǒng)”（Gate System）要求。該系統(tǒng)旨在推動加油船年輕化、高效化和環(huán)保化，經(jīng)2011年修訂，從船齡、船舶結(jié)構(gòu)等方面設(shè)定了加油船準入門檻，強制淘汰了老齡和單殼加油船（見表1）。

表1 “門系統(tǒng)”對加油船的要求

另外，MPA從2017年1月1日起實施加油檢驗公司許可制度，要求所有加油檢驗公司必須具有MPA頒發(fā)的執(zhí)照，從而對檢驗個體和公司的實施雙重許可和準入。

最后，對于加注重要設(shè)備，MPA也設(shè)置了嚴格的準入程序。以質(zhì)量流量計（Mass Flow Meter，MFM）為例，要想獲得最終批準進入市場，必須經(jīng)過八步認可和審批（見表2）。

3、標準護航，規(guī)范操作

如果說模式和制度是頂層設(shè)計，那么標準就是確保執(zhí)行環(huán)節(jié)質(zhì)量、效率和透明度的依據(jù)和基礎(chǔ)。新加坡國家標準（Singapore Standard，簡稱SS，類似我國國標GB）、MPA強制性技術(shù)要求、新加坡認證委員會有關(guān)認可程序共同織成了一道網(wǎng)，確保加油作業(yè)、加油船運行、MFM認證、公司質(zhì)量管理等和加油相關(guān)的活動均能“有法可依”，規(guī)范運行。

表2 MFM八步認可/審批流程

SS 600《加注作業(yè)規(guī)則》建立了一套安全、可靠和透明的加注作業(yè)標準框架，是最為基礎(chǔ)的加注標準。現(xiàn)行的SS 600大致涵蓋兩大方面，一是在船對船加油的程序和要求，可看作“技術(shù)性的”，包括加油全過程（加油前，加油中和加油后）的設(shè)備、檢查和驗證、燃油取樣、計量、文件記錄等，另一方面是相關(guān)方的角色、責任、資質(zhì)、職業(yè)道德、爭議解決方法等，可看作“管理性的”。SS 600正文不多，但23個附錄詳細地提供了各種表格、單據(jù)、報告和申明的模板，具有很好的可操作性。

表3 MPA《港區(qū)加油船標準》要求示例（部分）

SS 524《加注供應(yīng)鏈質(zhì)量管理標準》旨在幫助供應(yīng)商對加注過程的每一環(huán)節(jié)進行有效的質(zhì)量控制，建立加注供應(yīng)鏈管理標準，從而確保顧客在新加坡所加燃油的質(zhì)量符合國際標準和IMO MARPOL公約附則VI的要求，數(shù)量符合SS 600要求。按照ISO 9001：2001模板，SS 524的架構(gòu)包括組織、領(lǐng)導(dǎo)作用、策劃、支持、運營、采購、控制、交付、績效評價、不符合和糾正措施、持續(xù)改進等方面，是加油供應(yīng)商質(zhì)量審核的重要依據(jù)。

2017年1月1日起，新加坡強制要求使用質(zhì)量流量計（MFM）對高粘度等級燃油（如HFO）加注進行計量，成為全球首個強制推廣MFM的港口。2019年7月1日起，該強制性要求對低粘度等級的燃油（MGO）生效。為配合MFM的使用，新加坡發(fā)布了技術(shù)導(dǎo)則《加注質(zhì)量流量測量》（TR 48：2015），規(guī)定了測量系統(tǒng)條件、安裝、測試程序和單證記錄等方面的要求。TR 48的實施，將計量精度和透明度提升到了新的水平，進一步提高了新加坡燃油加注聲譽。

此外，MPA還頒布了《港區(qū)加油船標準》，從設(shè)備、操作性能和效率等方面對港區(qū)作業(yè)的加油船提出了詳細要求，表3列出了一些要求示例。

4、嚴格監(jiān)管，確保公平

英國經(jīng)濟學(xué)家泰勒提出“雙峰”理論，認為監(jiān)管應(yīng)著重于兩大目標：確保系統(tǒng)穩(wěn)定和保障消費者權(quán)益。MPA通過實施“加油供應(yīng)商認可計劃”（Accreditation Scheme for Bunker Suppliers），對船舶燃油加注行業(yè)實施嚴格監(jiān)管，獎優(yōu)懲劣，確保加油行業(yè)穩(wěn)定和消費者利益。

根據(jù)認可計劃，燃油加注供應(yīng)商必須持續(xù)滿足認可條件才能維持其加注執(zhí)照的有效性，一是實收資本應(yīng)維持不少于50萬新幣，二是加注供應(yīng)鏈質(zhì)量管理體系持續(xù)滿足SS 524要求，并經(jīng)認可機構(gòu)發(fā)證，三是公司在過去12個月評估期內(nèi)的總KPI分值不低于75分，該KPI由三個分項KPI以加權(quán)的方式形成，具體內(nèi)容和權(quán)重（如表4）。

表4 加注供應(yīng)商三個分項KPI的內(nèi)容和權(quán)重

在初次獲得加注執(zhí)照或者年度更新時，MPA給供應(yīng)商的三個分項KPI各分配100分，根據(jù)供應(yīng)商一年內(nèi)的表現(xiàn)和表5的規(guī)定，對每個KPI進行加分或扣分。如果加油供應(yīng)商的總KPI值低于75分，將無法滿足“認可計劃”要求，其加注執(zhí)照將被吊銷。

在嚴格的監(jiān)管之下，新加坡有加注執(zhí)照的加油供應(yīng)商數(shù)量從2010年80家，逐年下降至2019年50家（截至4月15日），“加注供應(yīng)商認可計劃”的威力可見一斑。

另一重點監(jiān)管對象是加油檢驗公司和檢驗員。所有檢驗公司和檢驗員必須定期接受審核和認可，如果在其執(zhí)照有效期內(nèi)發(fā)生任何作假、受賄行為，其執(zhí)照立即吊銷，并將被新加坡反貪局調(diào)查，面臨十萬新幣罰款或最多監(jiān)禁5年的懲罰。

5、積極推廣，謀劃長遠

為鞏固和發(fā)展新加坡作為全球第一大船舶燃油加注港的中心地位，MPA主導(dǎo)并推出了一系列“減負擔，增效率，搭平臺，謀長遠”的政策和措施，不斷提升燃油加注的服務(wù)能力和服務(wù)水平，以質(zhì)量、效率和聲譽贏得市場，確保加注業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

“減負擔”是指MPA為確保其政策落地，或吸引船舶前來加油而采取的一系列資金補貼或稅費減免措施。這樣的例子不勝枚舉，例如為鼓勵加油船年輕化、高效化，對于新造雙殼加油船免除其5年港口費；對于20000總噸及以上的船舶，如果到專用加油錨地加油，港口費可優(yōu)惠40%以上；為推廣MFM，MPA自2014年累計投資近2600萬新幣補貼加油供應(yīng)商，以餾分油加油船為例，每條船最高可申請補貼6萬新幣，等等。

“增效率”主要體現(xiàn)在MPA不斷簡化燃油加注有關(guān)程序，大力推進服務(wù)和監(jiān)管電子化、網(wǎng)絡(luò)化。MPA開發(fā)了BunkerNet系統(tǒng)，加注供應(yīng)鏈上所有相關(guān)方，包括油商、儲方、交易商、檢驗公司、船東等等，都可以在該系統(tǒng)內(nèi)無縫連接，進行信息交換和業(yè)務(wù)處理；在MPA網(wǎng)站上，實時發(fā)布低硫油供應(yīng)商、加油量統(tǒng)計、加注標準、加注錨地和引航等信息，提升了服務(wù)效率。

自1988年起，新加坡開始連續(xù)舉辦國際加注大會（SIBCON），搭建了高層次的行業(yè)交流對話平臺。經(jīng)過30年的發(fā)展，SIBCON已成為世界上規(guī)模最大、影響力最強的燃油加注大會。2018年召開的第20屆SIBCON吸引了70多個國家，1800多名代表參會，涵蓋了政府機構(gòu)、供應(yīng)商、貿(mào)易商、船東、經(jīng)營人、研究機構(gòu)等所有利益相關(guān)方。通過SIBCON，新加坡更好的宣傳推廣了自身，更重要的是從中汲取了行業(yè)智慧。

表5 加注供應(yīng)商KPI加分和減分項

新加坡作為一個資源和人口都非常有限的城市國家，強烈的憂患意識和“謀長遠”的理念深植于各行各業(yè)。另一方面，作為服務(wù)行業(yè)，燃油加注業(yè)必須緊跟航運需求并適度超前地謀劃。因此，MPA不斷推動加油行業(yè)朝著綠色化、數(shù)字化和智能化方向發(fā)展。以LNG加注為例，MPA在2011年就推出了“綠色海事計劃”，鼓勵船舶使用LNG，培育加注市場，在2017年初推出“LNG加注試點計劃”，承諾在2020年成為國際LNG加注中心港。目前，已有兩艘LNG加注船正在建造，新加坡將成為亞洲最早有LNG加注船常態(tài)運營的港口。

對我國的啟示

目前，我國舟山正在穩(wěn)步推進東北亞保稅船用燃料油加注中心建設(shè)，2018年已躍升為國內(nèi)第一大加油港，并首次躋身全球十大船舶供油港。但是，無論是從加注的“量”還是從服務(wù)的“質(zhì)”來看，舟山與新加坡仍存在不小差距。通過前文的分析，我們或許可以從新加坡建設(shè)國際燃油加注中心的實踐中得到一些啟示。

一是做好頂層設(shè)計。首先，應(yīng)結(jié)合航運發(fā)展趨勢和自身特點，做好前瞻性預(yù)判，設(shè)定清晰的發(fā)展目標。舟山的目標是建成東北亞船用燃料油供應(yīng)中心，是非常清晰而且合理的。其次，應(yīng)以系統(tǒng)化和“整體政府”的思維，構(gòu)建科學(xué)合理的機制。這些機制至少應(yīng)包括：主導(dǎo)-合作機制、標準制定及維護機制、準入和退出機制、市場推廣機制等。目前舟山在這些方面都進行了積極探索，但仍有待完善和健全。第三，應(yīng)堅持改革創(chuàng)新。新加坡的做法可以學(xué)習(xí)，但決不能完全照搬，必須結(jié)合舟山的地理特點（如風浪、相對低溫）、業(yè)務(wù)特點（如跨區(qū)作業(yè)）和行政管理特點，在頂層設(shè)計時大膽改革和創(chuàng)新。

二是堅持標準先行。標準是生產(chǎn)、經(jīng)營、交易、檢驗、監(jiān)督的基本依據(jù)，其重要性不言而喻。涉及到燃油加注的標準主要有技術(shù)類標準和管理類標準。舟山已發(fā)布國內(nèi)首個《船舶燃料油加注工藝技術(shù)規(guī)范》，“舟山型”供油船首制船也已開建，但在供油船標準、加注供應(yīng)鏈質(zhì)量管理標準等方面存在缺口，建議盡快填平補齊。

三是嚴格執(zhí)法監(jiān)管。首先要明確執(zhí)法主體，加強執(zhí)法力度。明確執(zhí)法主體及其權(quán)限邊界，避免“九龍治水”、多頭管理；建立嚴格的執(zhí)法機制（例如“認可計劃”），促進加注行業(yè)提質(zhì)增效，提升透明度。第二要充分發(fā)揮第三方機構(gòu)在監(jiān)管執(zhí)法中的作用。把一些涉及專業(yè)性（如質(zhì)量審核）、技術(shù)性（如MFM檢定）等輔助性的工作交給有資質(zhì)的第三方機構(gòu)，充分利用認證認可、檢驗檢測等手段，為監(jiān)管執(zhí)法提供支撐。第三要充分利用新技術(shù)手段，提高執(zhí)法效率。如利用遠程計量監(jiān)測技術(shù)、構(gòu)建網(wǎng)上監(jiān)管和信息公開平臺，降低執(zhí)法主體和被監(jiān)管者的行政負擔，提升執(zhí)法效率和透明度。

四是加強開拓推廣。近年來，舟山通過實施外錨地加油、跨關(guān)區(qū)供油、舉辦世界油商大會等系列創(chuàng)新舉措，極大地推進了區(qū)域供油中心建設(shè)。放眼未來，筆者認為，仍可借鑒和創(chuàng)新一些做法。一是出臺更多優(yōu)惠政策，對內(nèi)促進加注服務(wù)能力提升，對外吸引更多船舶前來加油。例如，對于綠色加注船港實行港口費和登記費減免、鼓勵船舶到外錨地加油等；二是繼續(xù)做強并利用好世界油商大會這個平臺。爭取將大會辦成超過SIBCON的世界頂級油商大會，通過平臺大規(guī)模、高層次推廣舟山，并借此集思聚智，為供油中心建設(shè)提供智力輸入；三是積極推廣LNG加注服務(wù)。目前，除鹿特丹港外，世界其他主要港口在LNG加注方面基本還處于同一起跑線，而舟山在LNG接收站、加注船建設(shè)等方面已具優(yōu)勢，建議盡早謀劃，同步推進LNG加注中心建設(shè)。

他山之石，可以攻玉。分析、比較新加坡的做法，是為了避免或少走彎路，更好的啟發(fā)思路和發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。筆者堅信，隨著舟山船舶供油中心和海事服務(wù)區(qū)建設(shè)的不斷推進，我們一定能夠早日見到舟山像新加坡那樣，作為一顆奪目的東亞新星，閃爍在船舶燃油加注的國際舞臺。