天津市“一張藍圖、多規合一”綜合管理平臺的設計與實現

吳永軍，王燕午，于海波

(天津市測繪院，天津 300381)

1 背 景

“多規合一”是當前中央全面深化改革的一項重要任務[1]。習近平總書記在2013年12月的中央城鎮化工作會議上指出，“要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底”。2016年，李克強在三亞考察海南“多規合一”工作時，對“多規合一”工作做出經典論斷：“多規合一”說到底就是簡政放權，“多規合一”就是促進政府職能的轉變，提高政府的效率。

“多規合一”是解決當前空間規劃各自為政問題的重要途徑，也是落實中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議的重要任務[2]。黨的十八大以來，我國深入推進“放管服”改革。全國各地從2014年起推進以“多規合一”改革引領工程建設項目審批制度改革，有效推動政府職能轉變，實現城市治理體系和治理能力的創新和提升。

2018年5月，國務院將天津市作為工程建設項目審批制度改革的試點城市，明確“一張藍圖”統籌項目實施，加快建立“多規合一”業務協同平臺，統籌各類規劃。天津市委、市政府為貫徹落實黨中央、國務院深化“放管服”改革和優化營商環境的部署，進一步提高工程建設項目審批效率和透明度，建立以“多規合一”“一張藍圖”為支撐、多部門協同參與的項目策劃生成機制，建設全市統一的“一張藍圖、多規合一”綜合管理平臺(亦稱天津市“一張藍圖、多規合一”業務協同平臺)，統籌協調各部門提出項目建設條件，建設單位落實建設條件要求，相關部門加強監督管理和考核評估。

2 總體設計

天津市“一張藍圖、多規合一”綜合管理平臺(以下簡稱“多規合一”平臺)以天津市城市總體規劃修編為依托，按照城市總體規劃編制試點的指導意見，滿足“多規合一”規劃編制、控制線管理、指標評估等要求，實現多層次空間規劃的集成化、多類型規劃的空間化，在統一的數據體系下形成“一張藍圖”。

以天津市地理國情平臺的基礎地理信息為地理底圖，統一空間參考和數據基礎，為天津市基礎地理信息平臺提供重要數據支撐，疊加各部門人口、經濟和城市運行等專業數據，整合經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等各種規劃數據，建立有效的數據更新機制，形成“多規合一”數據中心，為天津市政務信息資源共享交換平臺提供數據支撐。

以天津市城市建設管理監管系統為基礎，建立工程建設項目生成管理機制，開發策劃生成系統，實現“多規合一”下的工程建設項目生成的統籌協調和監督落實。同時整合各部門信息化資源，為政府各部門提供綜合監管服務，推進各部門間的信息互通和數據共享。

依托天津市電子政務外網，與天津市工程建設項目聯合審批平臺和各委辦局的業務工作系統實現互聯互通，構建開放式大平臺。

3 技術架構

“多規合一”平臺按照市、區兩級架構進行建設(簡稱市級“多規合一”平臺、區級“多規合一”平臺)，其中區級“多規合一”平臺采取“1+15”的模式構建，“1”為濱海新區“多規合一”平臺，“15”為除濱海新區外的其他15個區的“多規合一”平臺。濱海新區由于行政管理的特殊性采取自主建設，與市級“多規合一”平臺實現數據對接；其他15個區級“多規合一”平臺依托市級平臺進行集中建設，統一數據標準，構建區級“一張藍圖”，規范策劃生成流程，實行分區獨立管理。區級“多規合一”平臺生成的儲備項目信息經市級“多規合一”平臺統一推送到天津市工程建設項目聯合審批平臺，最終實現“多規合一”平臺的全市域、全網絡應用。

“多規合一”平臺在技術上采用B/S模式五層架構，包括基礎層、數據層、服務層、應用層、表現層，如圖1所示。

圖1 天津市“一張藍圖、多規合一”綜合管理平臺技術架構

基礎層：是“多規合一”平臺的支撐環境，從網絡環境、硬件資源、基礎軟件、安全防護等方面進行統籌建設。

數據層：從數據融合、數據管理兩個層面開展多源異構數據資源建設。在數據融合方面，通過數據匯交、清洗轉換、入庫更新等操作，按照物理分散、邏輯集中的原則進行整合，構建“多規合一”數據中心；在數據管理方面，對數據進行結構化、非結構化存儲設計，通過對數據進行挖掘分析，形成滿足應用要求的數據產品。

服務層：基于微服務架構進行設計，功能服務、計算服務圍繞一張藍圖、策劃生成、綜合監管三大業務徹底的組件化和服務化。在數據服務方面，綜合服務框架經過服務代理，通過對數據產品進行統一服務發布，形成包括瓦片地圖服務、矢量數據服務等，為各委辦局應用提供服務支撐。

應用層：通過功能模塊組裝、對微服務進行編排等方式構建形成“多規合一”平臺的子系統，通過提供接口的方式實現與其他平臺的互聯互通。

表現層：為“多規合一”平臺的前端應用，能夠支持各種主流瀏覽器的在線應用。

4 建設內容

“多規合一”平臺的建設內容包括一個數據中心、一套應用系統、一個基礎環境和一套保障機制四方面內容。

4.1 一個數據中心

“多規合一”平臺數據中心按照物理分散、邏輯集中的原則進行構建，包括基礎地理信息數據、“多規合一”成果數據、規劃核心指標、工程建設項目儲備數據、規劃成果數據、部門專業現狀數據、建設項目審批數據。基礎地理信息數據庫位于天津市規劃和自然資源局，由天津市地理國情平臺負責建設與維護。“多規合一”成果數據、規劃核心指標數據、工程建設項目儲備數據位于天津市電子政務中心的IDC機房，由“多規合一”平臺直接建設與維護。建設項目審批數據分散在各委辦局、天津市政務辦，由天津市聯合審批平臺負責建設與維護。規劃成果數據、部門專業現狀數據分散在各委辦局，由各自業務系統負責建設與維護。

4.2 一套應用系統

天津市“多規合一”綜合管理平臺的應用系統由“1+1+N”構成，即規劃空間信息系統+工程建設項目策劃生成系統+N個輔助應用系統，輔助應用系統包括綜合監管系統、成果服務及共享系統和運維管理系統。

規劃空間信息系統由一張藍圖、智能審查、輔助決策、規劃評估四部分組成，依托頂層規劃形成空間規劃藍底，疊入各類專項空間規劃圖層，疊加發現差異圖斑，通過建立相應協調機制和處理規則消除圖斑，使各層次規劃之間保持一致，形成有機整合的空間規劃“一張藍圖”。

工程建設項目策劃生成系統是工程建設項目各相關單位基于《天津市工程建設項目生成管理辦法》，以“一張藍圖”空間規劃為依據，提前對擬建工程建設項目進行溝通、審核，形成工程建設項目進入許可審批前的各類可行條件，推進項目前期工作與審批部門對接的業務協同工作平臺。

綜合監管系統對工程建設項目并聯審批流程進行一站式管理；以項目建設審批數據為依據，實現提供規劃實施情況的匯總統計；借助地理信息空間分析、數據挖掘等技術檢查審批行為和審批程序合法性、審批結果合規性，實現審批結果與各類空間規劃之間的合法性監督，實現許可審批結果與策劃生成之間的對比，從而更加有效地輔助管理部門進行科學決策。

成果服務及共享系統面向規劃、國土、建委等業務應用部門，實現一張藍圖編制成果、各部門規劃成果、工程建設項目成果資源的展示與查詢，滿足各部門規劃成果的跨部門數據共享需求，實現各部門數據資源的共建共享。主要功能包括成果發布與展示、成果查詢和成果共享等。

運維管理系統為各應用系統提供后臺服務功能，主要包括用戶管理、服務管理和安全管理等。

4.3 一個基礎環境

網絡環境：按照天津市“政務一網通”改革方案的要求，天津市“多規合一”綜合管理平臺應運行在電子政務外網環境。

基礎環境：采用物理服務器和虛擬化相結合的方式進行部署，數據庫集群部署在物理服務器，其他應用部署在H3C的CAS云計算平臺上。

安全防護：按照信息安全等級保護第三級的要求從物理、網絡、主機、應用、數據5個方面加強平臺的安全防護建設，引入入侵防護、堡壘機、數據庫審計、殺毒軟件等軟、硬設備達到控制措施要求。

負載均衡：數據庫層面采用甲骨文公司的實時應用集群(RAC)技術實現多節點負載均衡和高可用性；GIS層面采用通過ArcGIS Web Adaptor實現多機部署；Web應用層面通過Windows Server的家族產品——網絡負載平衡(Network Load Balancing，即NLB)提供Web服務器和其他關鍵任務服務器所需的性能和可靠性。

4.4 建立一套保障機制

為確保天津市“多規合一”綜合管理平臺規范有序運行，建立動態運行和維護管理機制，主要包括：工程建設項目生成管理辦法、數據交換共享管理規定、平臺運行維護管理規定和監督考核管理辦法等。

工程建設項目生成管理辦法：根據“一張藍圖”管控的要求，制定工程建設項目生成的具體管理辦法和措施。

數據交換共享管理規定：編制信息資源目錄、數據共享交換標準和數據更新管理辦法，對各部門的數據共享、交換、更新情況進行監督考核，保障數據資源有序開發和共享。

運行維護管理規定：明確運行維護責任主體及相應工作職責，落實安全保障要求，保障安全穩定運行。

5 運行實效

“多規合一”平臺自2018年11月底上線市級平臺、2019年2月底上線區級平臺以來日均請求數達到 142 276次，系統運行穩定、服務高效。截至2019年3月8日，“多規合一”平臺發布了包含基礎地理信息、“多規合一”成果、規劃成果、現狀基礎、建設項目審批、項目儲備在內的將近200類數據服務，進入“多規合一”平臺進行項目策劃的有496個，已經完成199個，其中向國家工程建設項目審批管理系統推送了27個，有利推進了工程建設項目的并聯審批速度，提高了政府辦事效率。