謀劃教育治理的現代化格局

李帆 劉群

推進教育治理體系和治理能力現代化，是《中國教育現代化2035》提出的十大戰略任務之一。從某種角度而言，它影響和關系到其他戰略目標的實現，非常關鍵，同時也面臨諸多變革與挑戰：治理理念的現代化、相關利益主體之間權力邊界的厘清與確定、治理方式和工具的變革等。

如何應對挑戰，尋找到教育治理現代化的可行路徑？專家有思路，地方有探索。

“橫向分權”與“縱向放權”：治的是權力，理的是關系

“教育治理治的是權力，理的是關系。”教育部長陳寶生的一句話，道出了教育治理的精髓。

如何分配權力、厘清關系？

可通過“橫向分權”與“縱向放權”進行頂層設計。

“教育部門看似權力很大，但其實權力有限。教育治理相關權限被分割在人事部門、財政部門、編制部門。”山東省教育廳一級巡視員張志勇建議，不同教育職能部門之間的權力要實行再分配。

教育部門與財政、人事、編制部門，能不能“鐵路警察各管一段”？“如教師人事管理，編制部門管編制總量，但編制總量內的教師隊伍布局由教育部門來統籌;財政部門管總預算，預算分配由教育部門主導;人事部門管職稱總量、崗位結構，但在評審、崗位結構的分配上由教育部門來確定。這是一個橫向教育治理權力的再分配。沒有這一步，教育部門自身沒有權，何談放權？”

“縱向放權”，即不同教育治理層級之間要逐級放權。重在改變自上而下、相對高控的管理體制和方式，把中小學自主權放足、放到位。

江蘇省張家港市教育局副局長錢潔雅認為，向中小學賦權可包括三個方面：一是人事權。學校在招聘教師的時候是否可以不受編制限制、不受人員性質限制？二是課程管理權。現在對課程設置、課程計劃的要求非常嚴格，是否可以給予學校—定空間，讓學校可以根據實際需要實行必要的長、短課等改革？三是財政管理權。學校能否在經費總額控制基礎上自主確定預算方向與預算項目？

對放權的目的也要有清晰的定位，是“鼓勵學校在辦學理念、育人方式、課程設置、教學方式等方面進行探索，允許學生個性化發展，避免千校一面”。

教育部基礎教育課程教材發展中心副主任張國華，曾擔任山東省濰坊市教育局局長多年。他說：“要敢于將權力真正下放給學校，做到責權利相統一，學校會帶來超乎想象的驚喜。”

濰坊推進中考改革，把學生綜合素質評價權下放給初中學校。為了保證綜合素質評價的公平公正與透明，所有學生、家長、教師一起參與制訂評價方案。實施過程中，全社會都在監督，全社會都是改革的推進派、明白人。“這就是治理現代化，主體明確，多元共治。”

濰坊還把職稱評聘的權力下放給學校，一校一方案，怎么評、用什么標準和程序評都是學校全員協商。

但是，“放權也是有邊界的。”張志勇提出，教育治理要確權，應搞清楚各相關主體的權力邊界。對教育行政部門和中小學，要明晰三個清單：一是權力清單，能干什么。二是責任清單，必須履行什么責任。三是負面清單，不能干什么。

很多人也提出，必須發揮政府在教育治理新格局中的主導作用，把該管的管好，要敢管、善管。

甘肅省蘭州市教育局局長南戰軍認為，政府管什么？主要管方向、管底線。

方向是大局。要緊緊圍繞“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一根本問題，全面加強黨對教育工作的領導，堅持立德樹人。

底線是保障。要在依法治教和制度建設上下功夫，讓權力放下去有約束，不是“自由落體”。

提升自主管理能力，完善學校內部治理

提高學校自主管理能力、完善學校內部治理結構是教育治理體系現代化的重要組成部分。

只有推進學校治理現代化，學校才能“活”而有序，才能以現代化之校園培養出一批又一批的新時代公民。

甘肅省張掖市甘州區教育局局長劉文認為，當前學校自主管理存在一些問題：治理理念相對滯后;校長自主管理的意識和能力較薄弱;學校內部治理結構不合理。這些問題，導致學校辦學獨立性不足、創新性不足、開放性不足。

如何以新思路改善學校內部治理？

浙江杭州學軍中學校長陳萍說，提升學校的自主管理能力，首先要明確學校的辦學價值所在和辦學目標所在，這是一個根本，是完善學校內部治理結構的方向。其次，學校內部治理可以向優秀企業管理制度學習，以解決人浮于事、績效考核不能體現績效的問題。最后，落實各種主體責任，充分發揮教師、家長、學生的作用，以提升學校自主管理能力。

“學校建立合理的內部治理結構，關鍵在理順各部門之間的功能以及責、權、利關系。”上海市復興高級中學校長陳永平介紹，復興高級中學為每個崗位厘清“該配的人與該做的事”，讓每個人各司其職、各盡其責。

評價是學校治理結構的重要環節。復興高級中學建立起精細化、全覆蓋的教學質量保障體系。教師考核實行“常規考核與發展性評價相結合”，激發教師隊伍的活力和發展動力。

提升自主管理能力、完善學校內部治理，校長是關鍵。“校長的領導力直接關系到自主辦學的水平和效果。”錢潔雅說，校長的價值觀如何，是否具有科學、民主、法治的管理理念，是否具有溝通協調能力、持久的學習能力，是否具有教育情懷，是否具有很強的號召力，決定了學校所能達到的辦學水平。同時她強調，教師的參與能力非常重要，在具備教學引領能力的同時還要有制度執行能力和創新能力。

北京師范大學校長培訓學院副院長徐志勇提出，完善學校內部治理結構時，需要考慮學校的組織文化特征：學校是一個低風險、慢反饋的機構;學校的教育服務對象大多是未成年人;學校管理方式本身也具有很強的教育性。因此，完善學校治理結構時，其長期導向要注重過程，要關注如何激發教師的專業精神和奉獻精神，管理方式也要符合社會主義核心價值觀的要求。

值得一提的是，在構建社會參與教育治理機制的問題上，大家給予了特別關注。

“家長參與學校治理，要在發揮社會教育資源的作用、學校辦學過程的監督、育人合力的形成等方面發揮作用。”南戰軍說。

“將來是不是可以建立一個由社區各行各業人士組成的學區委員會，聘請人大代表、社區居民等參與學校的日常監督？”錢潔雅建議。

張志勇介紹，從2009年開始，山東省就要求全省中小學設置學校家長委員會。從班級家長委員會、年級家長委員會、學校家長委員會，到現在開始組建社區家長委員會，各級家長委員會在“參與學校民主管理、支持教學特別是課程改革、提升家庭教育水平”等方面起到了重要作用。

以共治求善治：轉變治理機制，創新治理方式

在南戰軍看來，教育治理現代化就是一個“以共治求善治”的過程，是多元主體共同促進教育發展的過程。

這需要我們轉變治理機制和治理方式。

“建設校務委員會、教職工代表大會、學生代表大會等，說到底是學校內部的共治與自治。共治必須作為完善學校內部治理體系的重大治理架構建設起來。”張志勇提出，關鍵是要實現法治，這是教育治理現代化的根本。

“《中華人民共和國憲法》規定，國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。所有學校是不是依法做到了？國家的課程方案、課程標準、學業質量標準，貫徹得怎么樣？在法治規范下進行教育治理，是加快推進教育治理現代化的基礎和保障。”

南戰軍認為，在依法治教的過程中還存在一些問題，如法律涵蓋面不全，學前教育、家庭教育、校園安全、網絡教育等領域亟待立法。有些法律需要與時俱進進行修訂。法律的執行效度還需要進一步提升，一些灰色領域因界限不明、責任不清導致法律的執行效度較低。

怎么解決？一是加快立法和修法，二是增強法律的可操作性。錢潔雅建議，一部法律或制度出臺后，要有一系列配套文件進行系統化的整體設計，以應對紛繁復雜的現實。如下放給學校教師招聘權，就關涉學校招聘的規范、流程、監督等環節，還涉及績效工資方案，因為用人權與分配權是緊密相連的。“法律很重要，如何保障法律的執行也同樣重要。”

依法治教是底線，在此之上是治理創新的空間。

李楨所在的吉林省新優教育集團，與當地政府簽訂法律合同，受委托管理薄弱學校和新建學校。合同約定了新優教育集團在委托管理過程中擁有的人權、事權和財權，同時約定了非常嚴謹的辦學評估體系，附在合同后面。由政府聘請第三方，根據這個體系對新優教育集團的委托管理工作進行評估。

短短三年，受委托學校的教育質量得到很大提升。原來薄弱學校學生流失嚴重，現在學位滿足不了老百姓的需求。“我們探索的是辦學所有權和‘經營權二權分離。一方面學校公辦屬性不變，招生仍然是劃片就近入學，保證辦學方向和政府的辦學主導作用;另一方面又通過法治的方式，實現了學校自主權的有限有效回歸，激發了辦學活力。”李楨總結道。

與治理方式變革相伴的是治理工具的現代化。張志勇認為，治理工具要積極變革，未來可以更多采用合作治理、第三方治理、大數據治理、公開治理、績效治理等工具。

更重要的是，“要建立與現代化教育相適應的教育評價標準和體系”。中國教育學會副秘書長高書國提出四點建議，一是要建立以共享和共同發展為理念的評價工具，二是構建以大數據為基礎的教育評價數據庫，三是鼓勵學校和地方建立多元化的評價手段和評價模式，四是構建有中國特色、能夠走向世界的教育評價理論、評價方法和評價工具。

“未來教育改革、發展和治理的重點在于實現四個回歸：回歸學校，回歸課堂，回歸教師，回歸學生。未來教育治理的格局，要從以政府宏觀治理為主轉為宏觀與微觀相結合的治理模式為主，讓每所學校和教育的每個細胞都充滿生機和活力。”高書國說。