激發中小學辦學活力的系統對策研究

方銘琳

在加快推進教育現代化進程中，無論是宏觀的教育活力、中觀的學校活力，還是微觀的師生活力，都是我國多年來教育改革持續關注的重點。新時代建設教育強國、追求辦好人民滿意的教育，必須把大力激發學校辦學活力擺在更加重要的位置。本文在梳理已有政策依據的基礎上，分析影響辦學活力的多重因素，提出激發辦學活力的綜合治理對策。

一、國家政策持續和高度關注辦學活力

黨和國家始終把解決教育活力不足的問題作為我國教育改革的重要目標之一。早在1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》就提出：“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！碑敃r教育體制改革的一個初衷，就是想解決教育領域“一管就死、一放就亂”以及缺乏活力的問題。此后1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》、1999年頒布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》都關注到教育活力或辦學活力不足的問題。

隨著我國全面深化教育領域綜合改革，激發中小學辦學活力越來越受到重視和關注。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中十余次提到“活力”。在談到教育體制機制改革時明確提出：“進一步解放思想，更新觀念，深化改革，提高教育開放水平，全面形成與社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會目標相適應的充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的教育體制機制，辦出具有中國特色、世界水平的現代教育?！本唧w談到學校辦學體制改革時又強調指出，“深化公辦學校辦學體制改革，積極鼓勵行業、企業等社會力量參與公辦學校辦學，扶持薄弱學校發展，擴大優質教育資源，增強辦學活力，提高辦學效益”?？梢?，《教育規劃綱要》把“充滿活力”作為教育體制機制改革的重要目標，把“增強辦學活力”作為公辦學校體制改革的重要目標。《教育規劃綱要》還提出，要加快解決“增強教育活力與體制機制約束的矛盾”。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革，要進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力。這一指導思想也同樣適用教育領域，那就是進一步解放思想、解放和發展教育生產力、解放和增強教育活力。2017年，《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出，“我國教育改革發展雖然取得了顯著成就，但尚不能完全適應人的全面發展和經濟社會發展需要，仍存在一些突出問題，主要表現為：科學的教育理念尚未牢固確立……學校辦學活力不強……”2018年9月，黨中央召開新時代第一次全國教育大會，為教育發展舉旗定向。習近平總書記強調，“教育是國之大計、黨之大計”“要深化辦學體制和教育管理改革，充分激發教育事業發展生機活力”。李克強總理提出，要充分發揮學校辦學主體作用，為學校潛心治校辦學創造良好環境。可見，“激發教育活力”成為建設教育強國的具體舉措。

在2019年全國教育工作會議上，教育部黨組書記、部長陳寶生指出，對中小學辦學自主權也要重視起來，今年要專門制定落實中小學自主權激發辦學活力的文件。2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》，明確提出“發展中國特色世界先進水平的優質教育”“充分發揮基層特別是各級各類學校的積極性和創造性，鼓勵大膽探索、積極改革創新，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于高質量發展的教育體制機制”。發展優質教育，需要學校充滿生機與活力。把“充滿活力”作為推進教育現代化的重要目標，由此可見，激發辦學活力不僅是未來教育發展的重要任務，也是檢驗教育改革成效的關鍵指標。

二、辦學活力不足的障礙性因素分析

教育活力、學?；盍κ翘岣呓逃|量的重要保障。為進一步深化教育體制機制改革、激發辦學活力，必須從源頭上厘清那些制約教育和學校釋放活力的教育內外部和學校內外部的諸多因素。

（一）學校自主權受制于多方面的干涉

當下很多學校常常面臨以各種理由干涉學校辦學的現象，似乎方方面面都可以對教育、對學校、對教師指手畫腳。正因為政府與學校的權力、責任邊界不是很清楚，越位、缺位、錯位、不到位的現象時有發生，導致各類檢查、考核、評估及各種與教育教學無關的社會性事務太多，各部門的文件延伸到學校太多。據中國教育科學研究院基礎教育研究所辦學活力調研組及《中小學校辦學活力的政策建構研究》課題組對150多位教育局長的抽樣調查顯示，有80%多的教育局長認為教育部門在運作過程中受其他部門干擾“非常多”或“比較多”。學校忙于應付，教師負擔太重。據不完全統計，一些地方教師辭職率年年攀升，甚至校長“職位”也開始“遇冷”。來自學校外部的諸多干擾因素導致學校缺乏自主權，教育體系缺乏辦學活力和內在的創新動力?；鶎有ｉL對人事權和財務權方面的約束感受尤其強烈。

（二）教育行政思維導致的管理弊病

在地方特別是在縣級教育行政管理中，當下教育行政部門的履職方式更多還是單一科層式管理，即對學校、教師和學生最主要的管理手段仍是運用行政思維，依靠行政命令，發布下達指令，其弊?。阂皇切姓芾砣菀妆毁N上個人標簽，甚至常常陷入“人治”窠臼。二是注重解決眼前問題，或者近期階段性目標的實現，容易出現“一個領導一套思路、一個地方一套辦法”的現象，甚至出現炮制政績、隱藏風險、治標不治本等問題。三是行政職能泛化、“越位”，行政履職在某種程度上等同于完成常規性工作和上級領導交辦的任務，常表現出疲于應付的狀態。

（三）學校辦學自主權缺乏導致過分依賴

學校本身應該有的很多自主權“缺位”，這也是影響中小學辦學活力的重要因素。比如在用人自主權方面的干部任命權和教師聘任權得不到落實。據調研組及課題組對全國29個省份5000多名校長的調查發現，85.6%的校長選擇“最缺人事自主權”。校長尤其反應強烈的是：很多學校的干部特別是副校長的任免由教育局而不是校長決定;學校沒有在人員經費總量控制的前提下，面向社會自主聘任教師權，教師能進不能出。還有編制內外的利弊影響。一些“在編”教師高枕無憂而日漸平庸;一些職稱晉升而職稱工資卻長期不落實的教師則日漸心灰意冷，挫敗感日漸濃重，改革熱情削減;一些“編外”教師抱著臨時工的想法，經常流動。此外，學校的組織架構權、經費使用權、分配權、課程教學改革自主權等，都是比較缺乏的。很多地方政府把學校當作下屬事業單位，而不是獨立法人。學校由于長期缺乏自主權，形成“路徑依賴”——依賴政府“一刀切”的統一管理方式，缺乏創新的活力，需要落實《教育法》規定的學校辦學自主權。

必須進行“依法賦權”，政府、社會、學校應該是相互制衡和相互支持的關系，但各自定位在哪里，權力邊界在哪里，需要在法律層面解決，而且要有一系列配套文件，否則就無法操作。當前最迫切的“放權”，一是人事權，把教師招聘管理權、評審權等下放給學校;二是課程管理權;三是財政管理權。要科學賦能，提高學校自主管理、自主辦學的能力。通過放權的責任回歸激發辦學活力，必然增強校長的責任感，提升校長的機遇意識，從“要我辦學”向“主動變革”轉變，用好自主權，盤活校內外資源，激發學校發展的內部活力。充滿活力的學校才能不斷拓深內涵、發展特色，并充分給予師生正面的充滿活力的影響，讓師生綻放生命的精彩。當前需要盡快啟動《學校法》立法，界定學校的權責和義務，實施依法治教，引導辦學行為，為學校自主發展、為教師減負創造條件。要深化“縣管校聘”改革，探索學校根據編制標準和崗位需求自主聘任教職工的有效路徑。

3.轉變內外部管理方式：現代治理激發辦學活力

一是轉變行政部門管理方式。要加強宏觀管理，減少微觀干預;加強間接指導，減少直接安排。通過一系列政策與機制，激勵各學校充分發揮主觀能動性，探索適合自己學校的有效路徑。行政部門還需要分類引導、分類評價、精準支持，并對一些有改革熱情和改革能力的學校給予一定的改革空間。在鼓勵學校多探索、多試點的同時，要允許學校不做什么;如果只讓學校做加法而不同意做減法，久而久之學校改革會重回老路，依舊失去改革的動力與學校的活力。無論是放權、管理還是服務，都要依據法律賦予的職能進行，通過法律法規去引導、規范教育管理行為和學校辦學行為。例如，為治理隨意向學校攤派非教學任務和鬧校、鬧師行為，2018年《湖南省學校學生人身傷害事故預防和處理條例》獲得表決通過，為保護學生人身安全撐起“保護傘”。2019年，教育部將探索依法治理“校鬧”機制，完善學校安全事故應急處理機制，健全學校依法辦學法律服務與保障體制。

二是完善學校內部治理機制。依法制定學校章程，保障學校是法人治理下的分權治理模式，在有效履行自主權的同時，讓學校有活力、有張力。同時，要注重學校管理創新，不少成功經驗有力證明了管理創新的必要性。例如，北京市十一學校的分布式、制衡型學校治理結構;北京大學附屬中學多元開放、自主選擇的學部、學院和中心的組織建制;清華大學附屬小學實施的學段制和自下而上的扁平化管理;北京市中關村第三小學的班組群教育共同體建設;又如浙江省杭州市的學校為適應學習變革而進行的選課走班、生涯教育和學校組織等方面的管理創新變革，等等。學校管理創新重在對組織結構和體制的創新，為有利于激發辦學活力，要體現以人為本，多元治理，自上而下與自下而上結合起來。

三是讓師生“自主”。學校有活力的關鍵是每位教師、每個學生都有活力。真正的活力源于學校對人才培養模式的創新與探索。

（二）從辦學體制入手探索現代治理

釋放“辦學活力”僅靠管理體制層面的改革遠遠不夠，還需要從辦學體制改革層面尋求突破。

堅持公辦教育與民辦教育共同發展的格局。應區分義務教育與非義務教育、公共產品與準公共產品的不同性質，改進非義務教育公共服務提供方式，引導社會資金以多種方式進入教育領域，政府可根據當地實際情況購買公共教育服務，調動全社會參與的積極性，進一步激發教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。

例如，為增強學校辦學活力，積極鼓勵行業、企業等社會力量參與公辦高中辦學，扶持薄弱學校發展，擴大優質教育資源，增強辦學活力，提高辦學效益，可作為今后公辦高中辦學體制改革的一個方向。在改革的具體方式上，既可以開展公辦學校聯合辦學的探索，也可以開展委托管理的試點，不斷深化公辦高中辦學體制改革。激發活力的同時，也要加強規范，特別強調要規范民辦學校招生。

又如，一些城鎮化背景下快速發展的城市新區，成立政府參股的股份制教育管理公司，開展公辦學校的委托管理實踐，嘗試辦學所有權與“經營權”分離，受委托的學校公辦屬性不變，教育管理公司只負責學校內部管理。這個過程中，政府、教育集團、受委托學校之間建立起責任清單、權力清單、管理邊界清單，實現教育治理方式的轉變：首先，人事管理權限下放，對所有教師實行聘用制并與政府簽訂長期勞動合同，解決教師編制不足的問題。其次，學校有工資分配權。財政局給一個工資總額，怎么分配學校自主進行。再次，學校有一定的評價自主權，由事后督導轉變成前置型督導，學校擁有70%的督導指標自主申報權，給學校很大的辦學空間。兩三年下來，受委托的薄弱學校發生了很大改觀，更主要的是激發了學校的辦學活力。

總之，激發辦學活力一直是教育改革的主題，隨著教育改革進入深水區，其策略更需要從綜合治理的角度進行不斷探索。2019年教育部擬制定落實中小學辦學自主權激發辦學活力的文件，探索在深入推進依法治教、建立新型政校關系、優化中小學治理結構、樹立科學的教育評價導向等方面的政策制度設計。期待學校辦學活力真正得到激發。

本文系中國教育科學研究院基本科研業務費專項資金項目《中小學校辦學活力的政策建構研究》（項目批準號：GYC2019002）課題階段性成果

（作者系中國教育科學研究院基礎教育研究所副研究員、博士）

責任編輯 任國平