超大城市治理：要有“繡花針”，更需“大手筆”

劉學華

上海鳥瞰圖

1949年，我國人口總量為5.4億，城鎮化率為10.64%。2018年，我國人口總量近14億，城鎮化率接近60%。如今，人口過1000萬的城市已為數不少。

新中國成立70年來，我國經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。圍繞“超大城市治理”這一世界性難題，我國也逐步探索出了一條具有中國特色、符合超大城市特點的精細化管理之路。

三個難題

總體來看，超大城市管理普遍面臨以下三個難題。

一是高風險難題。超大城市人口密集、交通擁堵、大型活動多，城市建筑老化、社會發展滯后會導致各類突發性事件頻發高發，城市安全事故等負面效應容易快速擴大。

二是流動性難題。以上海為例，這座城市目前人口已經超過2400萬，加上進行日常商務活動、休閑旅游的人，每天人口規模可能超過3000萬，這給城市的交通、公共服務保障等帶來了嚴峻挑戰。

三是隨機性難題。我國超大城市的發展不斷提速，由于規模的巨型化和人口的多元化，超大城市在資源、環境、公共安全等領域通常會遇到超出常規的一系列問題，亟需精細化管理，以應對城市治理中的各種不確定性。

用好“繡花針”

超大城市治理，關鍵是要用好“繡花針”，圍繞城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

2016年春節期間，上海外環以內區域實現了煙花爆竹“零燃放”——這幾乎是一項“不可能的任務”。2019年7月，上海又率先進行垃圾分類，并交出了漂亮的成績單。截至8月底，上海濕垃圾日均分出量已達9200噸，較2018年底的日均水平增長130%;干垃圾日均處置量控制在1.55萬噸以下，比2018年底的日均水平減少了26%。

上海的經驗是，把握好“規范化、精準化、高效能、可控性”四個核心要素，把精細化管理逐步落實到城市工作的各個環節、各個領域。

一是規范化。以往，城市工作習慣于制定計劃、流程和監督機制，管理常常止步于“過得去”“領導滿意”的運動式、突擊式管理。規范化管理則要求對城市管理工作的具體范圍、職責、標準和法律責任作出詳細規定，對城市管理的資源和對象了然于心。

二是精準化。以前，城市在規劃、建設、運行和管理過程中缺乏標準化流程，精準化管理則通過制定明確的標準化體系，從工作流程、窗口要求、服務質量、評價考核等方面對城市管理行為進行規范，推動城市管理由模糊向精確轉變。

中國超大城市拿出的方案是在更大尺度、更廣范圍內統籌自身及其輻射引領的城市群發展，協同打造代表國家參與全球競爭合作的“巨型區域”。

三是高效能。過去，城市管理往往依靠經驗、人力，手段較為單一，管理工作存在反復、低效的情況。高效能管理充分利用互聯網、大數據等技術手段，使城市管理部門辦事更高效、運作更協調、行為更規范、執法更統一。

四是可控性。傳統的粗放式、經驗式的城市危機管理模式可能導致公共衛生、基礎設施、食品供應、疾病防控、生態環境等問題頻發，已經不適應風險社會和國家治理現代化及城市安全發展的內在要求。可控性管理就是要變事后“救火”為重視事前風險防范，變政府“包攬”為合作治理，變危機管理為危機“治理”，依托聯動式的組織體系、網格化的管理平臺和差別化的管理機制，抓好城市管理的環節控制和細節監控，確保環環緊扣，各環節形成有機閉環，協調發展，做到正向可推進，逆向可溯源，推動城市管理由被動、應急管理向風險防控、常態化治理轉變。

拿出“大手筆”

從根本上解決“大城市病”，要有“繡花針”，更需要拿出“大手筆”。

從國際上看，面對交通擁堵、環境污染、住房緊張、成本高企等“城市病”，大多數國家是通過郊區新城、軌道交通等方式進行破解，結果各有千秋。

汲取經驗、結合實際，中國超大城市拿出的方案是在更大尺度、更廣范圍內統籌自身及其輻射引領的城市群發展，協同打造代表國家參與全球競爭合作的“巨型區域”。

2015年，北京提出“疏解非首都功能”，雄安新區與北京城市副中心形成北京新的兩翼，通過培育新的區域增長極，構筑了京津冀協同發展“兩翼齊飛”的嶄新格局。

北京、上海等超大城市，正在不斷攻堅克難、加快步伐，實現自身城市能級與核心競爭力的跨越式提升。

從最初的聚居地、交易場到如今的現代化大都市，“城市讓生活更美好”的主題從未改變。下一步，我國超大城市管理將緊緊圍繞這一主題，在管理和服務上繼續下工夫，通過真正引領未來生活方式、展現具有中國特色的城市文明，為人類破解共同面臨的城市管理難題提供有益的中國方案。

全球部分都市區情況統計

數據來源：各地統計局、恒大研究院、日本總務省統計局、OECD 制圖/ 開開