轉移支付與地方政府公共支出偏向
——基于面板門檻效應的分析

朱 光， 鮑曙光

(1.中國社會科學院 數量經濟與技術經濟研究所，北京 100732; 2.中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100732)

0 引言

1994年分稅制改革極大改變了中國中央和地方關系，收入的集權和支出分權導致不同層級地方政府的縱向財政不平衡和不同地區的橫向財力失衡(Martinez-Vazquez et al.; Zhao)[1,2]。橫向財力失衡會導致地區基本公共服務差距(Bahl)[3]，過大的差距可能會威脅國家經濟增長和政治穩定(Knight and Li)[4]。為了彌補財政分權帶來的橫向財力失衡，中國逐步建立了中央對地方轉移支付制度，中央對地方的轉移支付力度不斷增強。從1993年到2017年，中央對地方轉移支付從2353億元增加到65052億元。隨著轉移支付規模的不斷增大，轉移支付體系不斷完善，其均等作用不斷增強。轉移支付有效縮小了地區間財力差距，保證了基層政府基本公共服務提供能力。

轉移支付會對地方財力產生影響，同時也會對地方支出行為產生影響。付文林和沈坤榮的研究發現，轉移支付會影響地方公共支出結構[5]。Stein[6]認為轉移支付會激勵地方政府改變公共支出結構，通過結構性失衡問題倒逼中央政府。在當前政府預算體系不夠完善、監督機制不夠健全、縣級政府對轉移支付依賴度較大的條件下，轉移支付對地方政府產生顯著激勵作用。轉移支會降低公共產品的平均稅收價格，割斷地方政府成本和支出之間聯系，刺激地方政府公共支出過度擴張。

轉移支付對地方政府支出的影響主要圍繞“粘蠅紙效應”。Deller and Maher[7]， Karnik and Lalvani[8]的研究分別以美國和印度為例，都發現轉移支付存在“粘蠅紙”效應。大部分研究都認為我國存在明顯的“粘蠅紙效應”，即轉移支付是導致縣級政府支出規模擴大的重要因素之一(楊龍見、徐琰超和尹恒；劉怡和劉維剛；劉暢和馬光榮)[9～11]。從支出結構看，多數研究發現轉移支付對地方政府支出結構具有顯著的影響，但由于數據、研究方法和模型設置不同，研究結論不盡相同。Bergvall等[12]認為轉移支付優化了財政支出效應，李丹和張俠[13]以國定扶貧縣為研究對象，發現凈轉移支付影響程度從大到小分別是教育支出、行政管理支出和基本建設支出。但Egger et al．[14]則以德國為例，分析認為轉移支付對對地方財政支出結構產生負面影響。付文林[15]同樣認為轉移支付規模擴大可能使地方財政支出更加偏向于行政性支出。付文林和沈坤榮[5]進一步分析發現，地方政府會更多地將上級轉移支付資金用于經濟建設性支出和政府消費性支出，且支出需求與經濟發達程度密切相關。

當前研究增進了我們對轉移支付和地方支出的認識，但在一些地方仍需深化。一是數據上，當前研究以省級層面研究為主，對省以下轉移制度支付的研究還比較少，特別是對縣級政府的研究有待加強；二是以往研究多集中研究轉移支付對地方公共支出的線性影響，實際上，轉移支付可能存在對地方公共支出的非線性影響。當縣級財政自給率不同時，轉移支付對地方公共支出的影響可能會存在差異。本文邊際貢獻在于一是以縣級政府作為研究對象，縣級政府是基本公共服務責任的主要承擔者，研究縣級政府支出行為無疑對推進基本公共服務均等化更加具有實際意義，而且縣級政府數量更多，相較于省級來說，樣本量更大，結論也更加穩健；二是本文考慮財政獨立程度不同時，轉移支付對地方公共支出的影響可能存在的門檻效應，分析轉移支付對地方財政努力的非線性影響，拓展轉移支付研究領域。基于以上考慮，本文利用1994～2007年縣級數據，分析我國轉移支付與地方公共支出結構的非線性關系。

本文文章結構如下：第二部分是我國轉移支付與地方公共支出的理論分析和假設，第三部分是計量模型和數據說明，第四部分是轉移支付與地方公共支出的實證結果及解釋，第五部分是研究結論和政策啟示。

1 理論分析和假設

中國經濟持續三十多年的飛速發展來源于中國特色分權模式對地方政府的有效激勵，這種激勵還得益于兩方面的體制安排：一是財政分權改革使地方政府掌握了一個地區主要的經濟資源，獲得了剩余索取權和足夠經濟資源來貫徹中央政府政策；二是上級控制下級人事權和認命權，決定下級官員晉升賦予中央和上級政府對下級政府的絕對權威，以及GDP導向的政績考核機制。財政分權和行政集權形成中國特色分權體系，極大提高了地方政府發展經濟的積極性，成為中國經濟快速增長的重要制度根源(Qian and Weingast; Qian and Roland)[16,17]。同時，財政分權及相應的政績考核體系直接決定了地方政府的利益動機和行為模式，對地方政府行為產生顯著影響。

中國式分權體系促進了三十多年中國經濟的持續快速增長，但其對社會環境等方面的消極作用日趨凸顯，分權的代價問題也引起學界關注(周黎安；王永欽等)[18,19]，包括地區基本公共服務差距顯著、社會發展相對滯后、環境污染較為嚴重等問題。經濟增長是政績考核內容的主要方面，其對地方政府官員的仕途具有重要影響, 官員晉升加上任期的有限性必然會引導和激勵地方政府將更多的精力和資源投入能夠短時間內拉動地區經濟增長的基礎設施等生產性領域，從而擠占政府的基本公共服務服務支出，造成基本公共服務提供缺失或者不足。傅勇和張晏[20]認為財政分權和政績考核的地方競爭導致公共支出結構的嚴重扭曲，地方政府更加偏好基本建設支出，而尹恒和朱虹[21]研究進一步發現，縣級政府以經濟增長率最大化為目標，必然導致財政支出忽略基本公共產品提供，導致支出生產性偏向和支出結構扭曲。因此，公共支出“重投資、輕服務”是中國式分權體系下地方政府的優先選擇。

轉移支付制度是中央地方關系重要組成部分，對地方政府行為存在顯著影響，其會強化或者弱化地方政府行為選擇，因而會對地方公共支出產生影響。轉移支付這種強化或弱化作用，可能與地方財政獨立程度密切相關。具體來講，中國存在以經濟增長速度評定政績的偏向，我國地方政府因為追求政治利益，更加關注經濟增長，因而，財政分權會使得公共支出更加偏好能夠帶來短期經濟效應的生產性支出項目，相對忽略了縣級政府承擔責任的基本公共服務支出領域。當地方財政自給率相對較低時，地方財力不足，地方政府更多依賴轉移支付資金用于基本建設支出，其對基礎設施支出刺激作用更強。隨著經濟發展和地方財政自給率的不斷提高，社會穩定和民生越來越成為政績考核新亮點，因而基本公共服務支出越來越成為地方政府支出的重點內容。教育、醫療衛生等基本公共服務支出既是縣級政府承擔的職責，也是政績考核的重點內容之一，因而地方政府會積極保障文教衛生支出。地方政府越注重基本公共服務和民生，則轉移支付對基本公共服務促進作用越強，因此，轉移支付會顯著促進和提高地方政府基本公共服務支出。

行政管理支出也有利于保證地方政府正常運行，維護地方政權穩定，建立本地政治支持網絡，因而轉移支付可能會顯著促進地方政府行政管理支出的增加。社會保障支出關系居民享有的基本公共服務，但其在短期內不產生直接經濟效益，且社會保障支出剛性強，地方政府支出也較為謹慎。因而，只有當地方財力增強和財政自給率提高后，轉移支付對地方社會保障支出的促進作用才相對較為顯著。

從基本公共服務提供結果看，在財政自給率較低地區，地方政府可能會擠占甚至挪用用于基本公共服務的轉移支付資金，優先投入基本建設等生產性領域，從而不利于這些地區基本公共服務提供，而在財政自給率高低地區，地方可支配財力較為充足，因而轉移支付資金可以更多用于基本公共服務領域，從而有利于這些地區基本公共服務提供。這兩類地區的對比可以得出一個結論：轉移支付不利于財政獨立程度較弱地區的基本公共服務提供，促進了財政獨立程度較高地區的基本公共服務提供，從而不利于推進基本公共服務均等化。

根據前面理論推導分析，本文可以得到以下幾個假設。

假設1轉移支付對公共支出的影響存在門檻效應。

假設2轉移支付對不同公共支出項目影響不同，中國式分權改革帶來公共支出結構偏好，轉移支付則進一步強化了地方公共支出行為偏好。

假設3我國轉移支付的門檻效應存在地區差異，轉移支付不能有效激勵財政欠發達地區提供基本公共服務，不利于推進基本公共服務均等化，因而轉移支付制度在一定程度上與基本公共服務均等化目標激勵不相容。

2 模型和數據

2.1 數據、指標和模型

2.1.1 數據說明和數據選取

本文使用1994～2007年全國縣級數據，包括縣及縣級市。市轄區由于區劃變動頻繁，且職能和責任與其他縣級單位區別很大，故舍去。本文數據主要來源于1994～207年《全國地市縣財政統計資料》、2001～2007年《中國縣市社會經濟統計年鑒》和2000～2007年《中國區域經濟統計年鑒》。本文對原始數據做了如下處理：對變量存在缺失值的，采取前后兩年平均值方法填補缺漏值；刪除各變量為負值或者仍然存在缺漏值的縣級單位；因面板門檻模型要求平衡面板數據，刪除數據年份不足14年的縣級單位。最終得到本文分析樣本。

2.1.2 模型設置

為了驗證轉移支付和公共支出可能存在的非線性關系，本文采用hansen[22]的面板門檻模型進行分析，其實質是捕捉模型可能發生的結構性變化以及變量之間非線性關系。本文分析轉移支付與公共支出的關系，模型設定如下：

Yi,t=αi+β1Ti,t(Selfi,t≤δ1)+

β2Ti,t(δ1

(1)

其中，Yi,t表示分項財政支出，包括行政管理支出admi,t、文教衛生支出wenjiaoi,t、社會保障支出secui,t和基本建設支出coni,t四類，分別用人均行政管理支出、人均文教衛生支出、人均社會保障支出和人均基本建設支出衡量。i和t分別表示縣級單位和年份。

Ti,t表示關注變量轉移支付，這也是本文研究的關鍵變量。本文采用人均轉移支付與每年平均人均轉移支付額的比值衡量轉移支付水平。

self為門檻變量，本文選取門檻變量為地方財政自給率，用地方自有收入占財政支出的比重衡量，反映地方財政財力和財政獨立程度，分析不同財政自給率情況下，轉移支付對公共支出的影響。δ為特定門檻值。

Xi,t為控制變量。考慮到各地區縣級政府之間差異性，根據袁飛等[23]、付文林和沈坤榮[5]的研究，本文選取部分對公共支出有潛在影響的變量作為控制變量，包括：(1)財政分權程度，用來反映財政分權改革對地方公共支出結構的影響，根據前面分析，本文預期財政分權對不同公共支出的影響存在差異，借鑒傅勇和張晏[19]、李伶俐[24]等人的做法，利用縣級本級人均財政支出與地方、中央本級人均財政支出之和的比值來測算財政分權；(1)縣級地區發展水平和富裕程度，用本縣人均GDP表示；(2)第二產業和第一產業占GDP的比重，用來衡量縣級地區產業結構情況對公共支出結構的影響；(3)人口密度，用來衡量人口集聚程度對公共支出結構的影響；(4)人口規模，用來表示公共服務需求因素對公共支出的影響；(5)城鎮化水平，用非農人口比重占總人口比重衡量，用來表示人口分布和化偏向支出政策對公共支出結構的影響；(6)人均財政供養人口，用來衡量政府規模對公共支出結構的影響；(7)地區與年份的交乘項：地方政府本身在特有文化、制度和人少民族比重等方面存在差異，為進一步控遺漏變量可能導致的內生性問題，本文進一步加入省份與年份的交乘項，以控制遺漏變量問題。具體變量描述性統計如表1所示。

表1 變量的描述性統計

3 實證結果及解釋

從前面分析可以看出，本文主要運用面板門檻模型分析轉移支付對公共支出可能存在的非線性關系。以往轉移支付對公共支出影響的研究局限于分析轉移支付對公共支出線性關系，而忽視了地方政府獨立程度因素對地方公共支出行為的影響，不同財政自給能力可能會導致轉移支付與公共支出的關系發生結構性變化。參考曾明等[25]的研究，本文設置財政自給率作為門檻變量，運用面板門檻模型，研究轉移支付對公共支出結構可能的非線性影響。

表2 變量平穩性檢驗

3.1 面板平穩性檢驗

面板門檻模型首先要求模型變量為平穩變量，因而本文首先對模型的相關變量進行平穩性檢驗。本文采用LLC和PP-Fisher進行兩類檢驗，結果如表2所示。根據表2，除人均地區生產總值外，所有自變量均為平穩數據，對人均地區生產總值取差分，進行平穩性檢驗，差分項滿足平穩性要求。因而，變量平穩性滿足面板門檻模型回歸要求。

3.2 門檻效應顯著性和置信區間估計

在前面分析基礎上，本文選取人均行政管理支出、基本建設支出、文教衛生支出和社會保障支出作為因變量，財政自給率作為門檻變量，利用stata 14.0軟件進行實證分析。門檻模型首先要確定門檻個數，本文采用“自抽樣法”計算F值和P值，得到門檻個數和門檻的估計結果。根據表3，各個模型都存在雙重門檻效應，且在1%統計水平上顯著，因而公共支出體現出顯著的門檻效應，在不同人均GDP水平和財政自給率下，轉移支付與公共支出均存在顯著的非線性關系，這證實了本文假設一“移支付對公共支出的影響存在門檻效應”。財政自給率不同，轉移支付對地方公共支出結構的影響存在差異，轉移支付與公共支出結構的關系并非線性關系，而是非線性關系。根據表3，下文采用雙重門檻模型進行分析。

表3 門檻效應檢驗及門檻值估計結果

3.3 面板門檻模型估計結果分析

基于門檻值，本文利用面板雙重門檻模型進行參數估計，結果如表4所示。根據表4，轉移支付與不同公共支出項目之間存在顯著的門檻效應。因而在轉移支付制度設計中，要考慮對不同財政自給率的影響。

從財政分權指標系數看，財政分權指標均顯著促進了各項公共支出規模的擴張，其對基本建設支出的促進作用更為顯著，這也證實了中國式分權改革確實帶來公共支出結構的偏向。以財政自給率為門檻值的回歸結果同樣表明，轉移支付對不同公共支出項目的影響存在差異。根據表4，在不同財政獨立程度下，轉移支付顯然與不同公共支出項目同樣存在非線性關系。換言之，當地方財政自給率較低時，轉移支付提高了基本建設支出和行政管理支出的規模，而降低了文教衛生和社會保障支出，從而在某種程度上強化了地方政府行為選擇和公共支出結構的扭曲，但當地方財政自給率不斷提高后，轉移支付提高了文教衛生支出和社會保障支出，轉移支付促進了財政自給率高的地區的基本公共服務提供，但其對基本建設和行政管理支出的促進作用更加顯著，未能扭轉地方公共支出結構的扭曲。這驗證了本文假設二的結論。從各公共支出項目看，在不同財政獨立程度下，轉移支付都顯著提高了基本建設和行政管理支出的比重，且其系數大于文教衛生和社會保障支出。因而轉移支付進一步強化了地方政府行為選擇，未能有效改善地方公共支出結構的扭曲。

表4 基于財政自給率的轉移支付與公共支出回歸結果

分不同公共支出項目看，轉移支付提高了基本建設支出規模，且其作用隨著經濟發展水平的提高而不斷增強。其原因在于以GDP增長為基礎的“官員晉升錦標賽”帶來的基礎設施投資偏好。地方政府熱衷于GDP，而基礎設施既是經濟發展過程中的關鍵“瓶頸”，又能在官員任期有限時間內迅速拉動經濟增長，提高GDP。在財政自給率低時，地方財力不足，因而地方會將轉移支付資金用于基本建設支出。經濟進一步“起飛”后，經濟發展對基礎設施的需求更加強烈，因而在財政自給率高的地區，地方政府會將更多的轉移支付資金用于生產性領域，滿足“官員晉升錦標賽”的需求(周黎安)[26]。

在不同財政獨立程度下，轉移支付先降低后提高了文教衛生規模，這表明地方政府自有財力情況會顯著影響地方政府行為選擇，當地方政府自有財力不足，存在嚴重轉移支付依賴時，地方政府基于經濟增長和政績需要，不得不壓縮轉移支付用于基本公共服務的資金，甚至挪用轉移支付資金用于基本建設支出，從而導致基本公共服務供給不足；而當地方政府自有財力充足，財政自給率高時，地方政府可支配財政資源較多，同時這些地區大多是經濟發達地區，經濟發展和人均收入高，轄區居民對文教衛生等方面服務的要求也高，民生正日漸成為新的“政績亮點”，因而地方政府自有財力可以更好滿足基本建設和行政管理支出的需要，轉移支付資金可以更多用于文教衛生支出，從而促進基本公共服務提供。可見，作為中央和地方關系的重要組成部分，中國轉移支付體系未能為財政欠發達地區縣級政府提供有效的激勵，未能引導地方政府，特別是轉移支付依賴較大的地區提供基本公共服務，從而對基本公共服務均等化產生消極影響。這進一步驗證了本文假設三的結論。

轉移支付對社會保障支出規模的影響，存在和文教衛生支出類似的趨勢，其先降低后提高了社會保障支出規模。其原因可能在于當財政自給率較低時，轉移支付資金更多用于基本建設等生產性領域，擠占了社會保障支出，且社會保障支出剛性強，地方政府支出較為謹慎。但隨著財政自給率提高，地區經濟發展和人均收入水平提高，社會和居民對基本醫療和養老等公共服務的要求越來越高，因而在財政自給率較高時，轉移支付會顯著提高社會保障支出規模。

轉移支付提高了地方行政管理支出規模，且隨著人均GDP的不斷提高，其刺激作用愈加顯著。行政管理支出屬于非生產性支出，轉移支付的正向作用不利于優化地方政府公共支出結構。其原因可能是：一是行政管理支出是維護地方政權穩定和地方政府正常運轉的需要，而且提高行政管理支出可以提高政府行政人員福利水平，有利于地方官員建立本地政治支持網絡，在地方預算管理體制不夠完善和地方支出兼顧約束機制難以有效建立的背景下，地方政府可能會進一步增加行政管理支出。

從轉移支付對基本公共服務地區差異影響來看，在財政自給率較低的地區，轉移支付進一步強化了地方政府行為選擇，不利于基本公共服務的提高，但當財政自給率達到一定水平后，轉移支付雖然未能根本上改善了地方政府公共支出結構扭曲，但促進了這些地區的文教衛生支出和社會保障支出，因而在一定程度上有利于基本公共服務提供。可見，轉移支付不能有效激勵財政自給率地區提供基本公共服務，反而促進了財政自給率高的地區的基本公共服務提供，因而轉移支付對公共支出影響的存在地區差距，考慮到財政自給率低大多是經濟欠發達地區，財政自給率高大多是經濟發達地區，因而我國轉移支付的門檻效應存在地區差異，轉移支付不能有效激勵財政欠發達地區提供基本公共服務，不利于推進基本公共服務均等化。這驗證了本文假設三的結論。轉移支付體系存在缺陷，無法為基本公共服務均等化提供穩定制度保障，因而轉移支付制度在一定程度上與基本公共服務均等化目標激勵不相容。

從其他控制變量看，財政分權系數為正，與理論分析相符，財政分權顯著促進了地方公共支出規模的擴張，但對基本建設支出的刺激作用最為顯著。經濟發展水平對公共支出結構存在顯著影響，但其系數相對較小。工業占GDP的比重顯著提高了各項公共支出規模，而農業占GDP的比重則不利于公共支出各項目規模的提高。城鎮化率、人口規模和人均財政供養人口對不同公共支出項目的影響存在差異，但人口密度對公共支出不存在顯著影響。

總體來看，當前很多研究都證實，轉移支付有效促進了地方財力均等和基本公共服務均等(尹恒、朱虹；鮑曙光)[27,28]，但從本文研究結論看，轉移支付雖然從均等現實財政責任視角推進了基本公共服務提供，但其并未為基本公共服務均等化提供激勵機制和制度保障，從這一層面上講，轉移支付制度設計與基本公共服務均等化激勵不相容。這可能是當前轉移支付均等效果仍受到很多人質疑的重要原因。

3.4 穩健性檢驗

財政自給率代表是地方自有財政資源豐裕程度，其與一個地區經濟發展水平息息相關。無論是從相關系數，還是以人均GDP作為因變量，財政自給率作為自變量進行最小二乘法的回歸結果來看，人均GDP和財政自給率均在1%的統計水平上顯著正相關。因而，本文以人均GDP作為門檻變量進行面板門檻模型。從其估計結果看，兩者估計結果基本一致。首先，根據表5，面板門檻模型均存在雙重門檻效應，與表3結果一致。

表5 門檻效應檢驗及門檻值估計結果

其次，以人均GDP為門檻變量的回歸結果，轉移支付對各公共支出項目的影響，與以財政自給率為門檻變量的回歸結果基本一致，轉移支付對公共支出的影響極其演變趨勢也較為相似。表6的結果驗證了本文假設一、假設二和假設三的結論，也證實了本文研究結論的穩健性。

表6 基于人均GDP的轉移支付與公共支出回歸結果

4 研究結論和政策啟示

本文利用1994～2007年縣級數據，以財政自給率作為門檻變量，基于雙重面板門檻模型，分析了我國轉移支付與地方公共支出的非線性關系。研究結果如下：

第一，轉移支付對公共支出影響存在顯著的門檻效應，財政自給率不同，轉移支付對公共支出的影響不同。

第二，轉移支付顯著影響了地方政府支出偏好和支出行為，當財政自給率較低時，轉移支付提高了基本建設支出和行政管理支出規模，而降低了文教衛生和社會保障支出規模，從而在某種程度上強化了地方政府行為選擇和公共支出結構的扭曲，但當財政自給率達到一定水平后，轉移支付反而提高了文教衛生支出和社會保障支出，但其對基本建設和行政管理支出的刺激作用仍然更加顯著，因而未能扭轉地方公共支出結構的扭曲。

第三，我國轉移支付對公共支出的影響存在地區差異，轉移支付不能有效激勵經濟欠發達地區提供基本公共服務，反而促進了經濟發達地區的基本公共服務提供，不利于推進基本公共服務均等化，從這一層面上講，轉移支付制度在一定程度上與基本公共服務均等化目標激勵不相容。

本文研究結論具有一定政策啟示。

首先，轉移支付制度發揮作用前提在于地方一定的財政獨立程度，因而需要進一步調整財權、財力和事權的關系，合理確定轉移支付規模，增強地方財政獨立程度。根據本文研究結論，財政自給率較高是轉移支付發揮均等化作用的前提。當地方政府自有財力不足，且缺乏約束監督機制的情況下，轉移支付可能會起到反向的消極影響。從另外一個側面將，財政自給率低意味著轉移支付規模過大，這會降低地方財政獨立程度，加劇地方政府對轉移支付的依賴，進而導致地方政府財政努力度下降、支出效率降低，不利于提高地方政府積極性。因而，可以考慮將一部分不適合較低層級政府承擔的事權轉移至較高層級政府，同時在規范政府預算制度的基礎上賦予地方政府一定的征稅權和發債權，健全和完善縣級財力保障機制。在此基礎上，再進一步確定轉移支付適度規模。轉移支付適度規模的確定要以不降低中央政府宏觀調控能力為底線。

最后，要構建激勵相容的轉移支付體系，避免地方政府機會主義行為和道德風險。轉移支付不僅要均衡地區財力，為地方基本公共服務提供財力保障，更要構建激勵相容的轉移支付體系，為地方政府基本公共服務提供激勵約束機制和制度保障。在增加對欠發達地區的支持力度的同時，要有效引導經濟欠發達地區縣級政府將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。可以考慮推進績效轉移支付改革，形成以結果為導向的轉移支付體系，創造一個對結果問責的激勵機制。