當(dāng)前推進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題與對(duì)策

江飛濤

改革開放40余年來(lái)，中國(guó)制造業(yè)高速發(fā)展并取得巨大成就，如今已躍居成為全球第一制造大國(guó)。但是須看到，中國(guó)離制造強(qiáng)國(guó)仍有相當(dāng)距離，制造業(yè)的發(fā)展還不充分，在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。比如粗放式規(guī)模擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式越來(lái)越難以為繼，在國(guó)際市場(chǎng)上傳統(tǒng)的低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正在逐漸消失，精益制造能力、高品質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)能力與質(zhì)量管控能力不足等等。這些問題的存在，阻礙了我國(guó)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以至于2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)定不移建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)。2019年初國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)。

制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，有以下幾層含義：第一，制造業(yè)發(fā)展應(yīng)具有較高的效率，這包括具有較高的生產(chǎn)效率、配置效率以及生產(chǎn)率的持續(xù)提升。第二，制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的持續(xù)提高，產(chǎn)品可靠性、穩(wěn)定性、安全性、加工精度等逐漸向國(guó)際先進(jìn)水平靠攏，更好滿足人民對(duì)高品質(zhì)產(chǎn)品的需求。第三，制造業(yè)技術(shù)能力與創(chuàng)新能力不斷積累與提升，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平與創(chuàng)新能力逐漸達(dá)到世界先進(jìn)水平。第四，制造業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)可持續(xù)之間的協(xié)調(diào)。第五，制造業(yè)包容性增長(zhǎng)，讓更多的人能公平地參與到制造業(yè)的發(fā)展中，并分享由此帶來(lái)的繁榮和利益，為低收入階層創(chuàng)造更多提高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)。

一、當(dāng)前制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

目前，不公平競(jìng)爭(zhēng)與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)仍是制約制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能通過(guò)優(yōu)勝劣汰機(jī)制不斷改進(jìn)市場(chǎng)的配置效率，并迫使企業(yè)不斷創(chuàng)新、提升效率與產(chǎn)品質(zhì)量。現(xiàn)階段中國(guó)制造業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境尚未形成，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的落實(shí)相對(duì)緩慢，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間存在較為嚴(yán)重的沖突。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是當(dāng)前中國(guó)部分行業(yè)通過(guò)實(shí)施嚴(yán)格管制準(zhǔn)入與投資審批制度，維持著較為嚴(yán)重的行政性壟斷;二是部分產(chǎn)業(yè)政策仍然具有“保護(hù)和扶持在位大型企業(yè)，限制中小企業(yè)對(duì)大企業(yè)市場(chǎng)地位的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)”的特征;三是投資核準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)制淘汰（去產(chǎn)能）是中國(guó)推行產(chǎn)業(yè)政策具有較強(qiáng)約束力的重要手段，這些政策手段具有顯著排除與限制競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)。四是部分選擇性、特惠性產(chǎn)業(yè)政策與公平競(jìng)爭(zhēng)之間存在沖突之處。

制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)欠佳，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系不完善，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，嚴(yán)重影響企業(yè)創(chuàng)新的積極性;二是制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散體系還很不完備，尤其是基礎(chǔ)技術(shù)、共性技術(shù)的公共研發(fā)與擴(kuò)散主體相對(duì)缺失，不利于制造業(yè)創(chuàng)新能力與技術(shù)水平進(jìn)一步提升。需要指出的是，忽略先進(jìn)實(shí)用性技術(shù)的開發(fā)、應(yīng)用和推廣，也是不利于制造業(yè)企業(yè)特別是傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)技術(shù)能力與創(chuàng)新能力積累的重要原因之一。

現(xiàn)階段中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策模式是以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體的政策框架體系。在這種政策模式中，政府居于主導(dǎo)地位，政府“駕馭”市場(chǎng)、干預(yù)市場(chǎng)與替代市場(chǎng)。近年來(lái)，這種產(chǎn)業(yè)政策模式的缺陷和不良效應(yīng)日益凸顯，不再利于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。過(guò)多直接干預(yù)，不僅會(huì)扭曲市場(chǎng)信號(hào)，降低市場(chǎng)效率，也會(huì)造成新的損失，積累新的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，中國(guó)步入中等偏高收入國(guó)家行列，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，制造業(yè)發(fā)展水平向技術(shù)前沿逼近。對(duì)于下一步產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的方向，并沒有現(xiàn)成的路徑可以模仿。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率惡化，并面臨發(fā)達(dá)國(guó)家再工業(yè)化與后發(fā)國(guó)家追趕等帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，這為中國(guó)制造業(yè)發(fā)展帶來(lái)新發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策框架體系不利于工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升，已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)與應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。

二、推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

（一）基本思路

中國(guó)制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，就是要促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升，促進(jìn)制造業(yè)的創(chuàng)新能力與技術(shù)能力持續(xù)提升，化解過(guò)剩產(chǎn)能的同時(shí)增加有效供給、提升產(chǎn)品質(zhì)量與品質(zhì)、推動(dòng)工業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。這就需要發(fā)揮健全市場(chǎng)制度，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)機(jī)制在淘汰落后產(chǎn)能、協(xié)調(diào)供需平衡化解過(guò)剩產(chǎn)能、激勵(lì)企業(yè)不斷提升效率與積極創(chuàng)新、不斷揭示未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的決定性作用。與此同時(shí)，還迫切需要建立健全有利于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新及新技術(shù)擴(kuò)散的制度基礎(chǔ)與市場(chǎng)環(huán)境。

功能型產(chǎn)業(yè)政策正符合以上兩個(gè)方面的內(nèi)在需要。功能型產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)在于為市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)化保持市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度，建立開放、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系，培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于高技能勞動(dòng)力的需求，在科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新等方面給予支持。功能型產(chǎn)業(yè)政策尤為注重促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新與能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)完善有利于創(chuàng)新的市場(chǎng)制度與市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建科技信息交流與共享平臺(tái)、技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)、科技成果評(píng)估與交易平臺(tái)、 “產(chǎn)學(xué)研”合作創(chuàng)新平臺(tái)等科技服務(wù)公共平臺(tái)，提高制造業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量、效率與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，推動(dòng)工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)轉(zhuǎn)為實(shí)施以功能型產(chǎn)業(yè)政策為主體的產(chǎn)業(yè)政策體系。

（二）政策建議

建立現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)治理體系，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。改革創(chuàng)新體制機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)治理體系與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度體系，應(yīng)以厘清政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系為重點(diǎn)，全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)和審批制度改革，調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，優(yōu)化政府服務(wù)，為制造業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

構(gòu)建完備科技創(chuàng)新與技術(shù)擴(kuò)散公共服務(wù)體系，高度重視先進(jìn)實(shí)用性技術(shù)在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用與擴(kuò)散。產(chǎn)業(yè)政策資源應(yīng)逐步將導(dǎo)向轉(zhuǎn)到幫助企業(yè)提升技術(shù)能力、創(chuàng)新能力及競(jìng)爭(zhēng)能力的科技公共服務(wù)體系建設(shè)方面來(lái)。構(gòu)建完備的科技創(chuàng)新公共服務(wù)體系，包括獨(dú)立的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)、技術(shù)擴(kuò)散機(jī)構(gòu)以及綜合性中小企業(yè)公共服務(wù)體系。公共服務(wù)體系的經(jīng)濟(jì)功能主要是通過(guò)促進(jìn)戰(zhàn)略性技術(shù)、通用技術(shù)、共性技術(shù)的供給、擴(kuò)散和應(yīng)用，切實(shí)提升企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。

培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于高技能勞動(dòng)力的需求，既是促進(jìn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，也是創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)、幫助勞動(dòng)者更多分享制造業(yè)發(fā)展成果的重要措施。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，迫切需要人力資本質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)升級(jí)。新技術(shù)革命背景下的勞動(dòng)者不僅要具備與工作相關(guān)的知識(shí)和技能，還要具備較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力以及終身學(xué)習(xí)的能力。

以公平競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化調(diào)整。應(yīng)放棄扶持大企業(yè)、限制小企業(yè)，將以行政力量強(qiáng)行推動(dòng)市場(chǎng)集中的產(chǎn)業(yè)組織政策，轉(zhuǎn)為通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰機(jī)制來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織的自發(fā)優(yōu)化調(diào)整。市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，會(huì)使得資源和市場(chǎng)份額不斷向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織的自發(fā)調(diào)整和優(yōu)化，因而讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境充分發(fā)揮作用是加快產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化調(diào)整最為有效的政策工具，而建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境則是讓優(yōu)勝劣汰機(jī)制能充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。此外，還必須完善破產(chǎn)機(jī)制疏通“劣汰”渠道，建立健全輔助退出機(jī)制，緩解企業(yè)破產(chǎn)退出帶來(lái)的失業(yè)及相應(yīng)社會(huì)問題。

嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)制造業(yè)綠色發(fā)展。優(yōu)化環(huán)境保護(hù)政策、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展;加快環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法機(jī)制改革，保障環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)能得以嚴(yán)格執(zhí)行;完善促進(jìn)綠色發(fā)展財(cái)政與稅收政策，支持低碳技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣，構(gòu)建資源綜合利用與循環(huán)利用技術(shù)體系。

（作者單位：中國(guó)社科院工經(jīng)所）