以“千兆先導”破解我國當前數字經濟發展的 “囚徒困境”

賀俊 江鴻 李偉

以千兆固網和5G為核心的新一代信息基礎設施，以人工智能、VR、車聯網、智能制造等為主導的新興技術的商業應用，是新時期我國數字經濟和網絡強國建設的兩翼。然而，不同于此前家庭寬帶和3/4G普及時期的發展條件和產業生態，當前我國新一代網絡和下游商業應用內生發展、互動增強的機制并未形成。基礎設施和下游應用相互掣肘，形成當前制約我國數字經濟高質量發展的“囚徒困境”。

一、以“千兆先導”破解我國當前數字經濟發展瓶頸的思路

通過升級網絡基礎設施，賦能下游產業，促進實體經濟轉型并搶占全球競爭制高點，是我國數字經濟發展的關鍵路徑。然而，目前網絡基礎設施投資和垂直行業應用發展之間存在強烈張力，上游運營商和下游垂直行業陷入了二者難以實現同步投資與應用開發的“囚徒困境”，形成了運營商投資動力與投資能力不足、領先行業應用與生態發育緩慢的不利局面。如果不能盡快打破這種困境，我國通信產業的硬件技術優勢將無法及時轉化為產業優勢，對我國數字經濟發展前景和全球競爭地位造成長期負面影響。對此，確立“千兆先導”思路，加速布局對運營商而言投資壓力相對較小、對垂直行業應用又具有重要帶動作用的千兆固網，將是破解我國數字經濟發展瓶頸的重要抓手。

首先，當前三大通信運營商和下游垂直行業已經在事實上陷入了基礎設施投資和行業應用開發孰先孰后的“囚徒困境”，直接影響我國數字經濟向更高水平發展。一方面，過去四年網絡資費水平大幅下調，加之產業政策與市場競爭要求未來資費繼續降低，運營商利潤收縮，投資乏力。三大運營商寄希望于垂直行業前瞻性地開展應用創新，帶動管道業務的商業模式創新（如應用收入分成）和擴量增收，提高自身的基礎設施投資能力。另一方面，垂直行業盡管認同5G、千兆寬帶等新型網絡基礎設施的賦能作用，但在相關設施基本成熟并具備規模效應之前，除了部分技術先進、預期明確的領先用戶，少有企業愿意在產業接口標準尚不明確的情況下，開發高度依賴于新型網絡基礎設施的、高附加值特色的設備和應用。如此一來，上游網絡基礎設施建設投資力度難以激發下游應用研發熱情，下游應用開發與推廣力度又難以提升上游對基礎設施的投資能力與動力，形成了上下游主體均對投資持保守態度的不利局面。

其次，在各項新型網絡基礎設施之中，千兆固網的投資特點和應用特點使其成為破解運營商與垂直行業投資之間“囚徒困境”的最佳突破點。從投資方面看，千兆固網升級簡單且整體投資少，是運營商以輕資產、低成本方式迅速提升帶寬的有效途經。2019年7月，我國光纖覆蓋率已達到90.4%，作為整網投資關鍵的PON、ODN和終端投資基本完成。運營商不必重建光纖系統，只需通過軟件改造，即可在G PON端口下直接開通少量千兆寬帶業務;同時，只需對板卡等硬件進行簡單升級，即可實現由G PON向10G PON的平滑演進，鋪開千兆寬帶服務。從技術方面看，千兆固網與5G在應用領域上重合、在應用場景上互補，是加速形成下游應用市場、反哺網絡基礎設施投資的先導力量。由于5G數據回傳依賴于光纖骨干網，因此千兆固網和5G的主要應用領域（如工業互聯網、智慧醫療、智慧城市、云VR等）必然高度重合。但是，千兆固網側重于高穩定性的有線場景，5G側重于高靈活性的移動場景，二者在具體應用場景上存在很強的互補性，在相同應用領域的融合發展是必然趨勢。千兆固網率先鋪開服務，可有力支撐關鍵應用領域發展，形成規模化的應用市場，反哺固網資源升級和5G投資需求，促使垂直行業應用和網絡基礎設施投資形成良性的發展閉環。

最后，運營商積極探索利用千兆固網開辟新業務領域，但受到體制機制限制，還未能充分釋放出千兆固網激發數字經濟向更高水平發展的先導潛能。隨著“雙G雙提”行動推進，多個試點省市快速實現了千兆寬帶覆蓋。運營商積極探索基于高速固網的新業務和新服務，嘗試拓展管道收費之外的收入來源。個性化組網服務、智能看家、云VR等都是其發力重點。然而，新業務開展年余以來，運營商的收入改善預期和商業模式創新預期并不理想，主要原因有二：一是降費預期造成剛剛起步的千兆固網已經面臨著增值服務不增收的局面。以短期應用前景最為明朗的云VR為例，該業務高度依賴于千兆帶寬，在家庭環境下最好使用Wi-Fi 6標準獲得最佳體驗，而應用Wi-Fi 6標準要求組網管理與優化。但是，從廣東等地的家庭組網服務收益情況來看，運營商出于“控費”考慮壓低價格，僅能將這項服務作為維持用戶黏性的手段，無法將其作為增收手段。二是國有企業的多項規定約束了運營商開辟新業務的速度和能力。例如，運營商地方公司提供新增值服務時，發現必需硬件不屬于傳統的運營商設備，不在集采目錄之內，不得不花費大量時間向上級公司申請采購，等待數月后才可能獲得硬件。而且，由于集采依據“價低者得”的原則，上級公司采購的硬件有可能并不滿足運營商地方公司的業務需要，不僅拖延了業務發展進度，同時造成了多種法律風險和資源浪費。

二、推進“千兆先導、應用引導、5G主導”網絡強國建設的政策建議

新一代信息基礎設施和下游商業應用互相觀望、相互掣肘的問題，已經成為當前制約我國網絡強國建設的根本性瓶頸，很可能造成我國錯失利用新一代通信技術搶占人工智能、物聯網、智能制造等戰略性領域的重要機遇。因此，必須加快我國數字經濟發展和政策調整，協同推進網絡強國建設：

一是在國家層面盡快明確“千兆先導、應用引導、5G主導”的數字經濟發展總體戰略部署。建議研究制定“中國網絡強國戰略規劃1+X”規劃體系，即在《中國網絡強國建設中長期規劃（2020—2035）》的宏觀部署下，進一步研究制定《中國千兆固網建設發展規劃》《5G總體規劃》《中國人工智能發展規劃》《中國車聯網發展規劃》等專項規劃，從而強化各項規劃和政策之間的銜接配套。在《中國網絡強國建設中長期規劃（2020—2035）》中明確以10G PON和Wi-Fi6為核心的千兆固網的示范應用、建設投資和普及推廣里程碑，帶動云游戲、高清視頻、車聯網等下游應用技術和商業模式的成熟，以下游應用的發展帶動5G投資和普及，最終形成新一代信息基礎設施和下游應用相互強化、帶動的數字經濟發展格局。

二是大力推進千兆固網的投資建設、示范應用和普及，夯實我國固網基礎，形成固網先發優勢。韓國、德國等國在2016年左右即先后推出了千兆固網戰略，試圖通過相對小規模的固網投資，驅動其數字經濟發展。我國應充分利用光纖普及率和覆蓋率高的優勢，加快寬帶網絡改造升級，促進百兆寬帶向千兆寬帶升級。在總結上海等城市“雙千兆示范城市”建設措施和經驗的基礎上，在更大范圍內推動千兆網絡建設，重點支持有條件的城市協同推進千兆固網、5G和下游應用的統籌示范應用。加強對家庭、企業的網絡升級改造，實施“光纖到房間、光纖到工廠”政策，打通光纖網絡的“最后一公里”。同時，鼓勵運營商開展家庭智能組網等服務，提升用戶的體驗速率，支撐4K高清、VR等數字產業的發展。

三是改變當前“重技術、輕內容，重硬件、輕軟件”的數字經濟政策思路，著力完善我國的下游應用商業生態。目前我國在數字經濟的硬件技術方面保持相對的領先優勢，然而，我國與美歐日韓等國家和地區之間的數字經濟競爭，不僅是硬件裝備之間的競爭，更是包括內容和軟件在內的整個數字經濟生態的競爭。是否能夠形成活躍的內容生態，是否能夠控制數字經濟軟件平臺，才是未來決定一國數字經濟競爭力的根本。然而，當前國家和地方政府層面的數字經濟促進政策整體上仍然停留于對硬件研發和生產的補貼，對制約我國的內容發展和軟件平臺建設的支持力度嚴重不足。以云VR（Cloud VR）為例，經過過去一輪的競爭和洗牌，我國VR設備企業的研發能力和生產能力已經大大提升，市場結構趨于成熟，華為、阿里等龍頭企業的云服務能力也日漸成熟，然而能夠提供與硬件裝備匹配、形成觸發VR市場消費爆點的視頻和云游戲等內容產品卻嚴重缺乏，成為制約我國云VR產業發展的短板。建議未來我國的產業政策加大對內容和軟件的孵化和支持力度，加強內容知識產權保護，補齊我國數字經濟發展的短板。

四是加快體制機制改革，形成三大運營商數字業務創新和發展的內生動力。一方面，運營商因具有渠道優勢、資金優勢、技術優勢和人才優勢，從而占據了推動新一代信息技術和下游商業應用協同發展的有利位置。另一方面，由于長期大規模投資和傳統數據業務盈利空間的擠壓，三大運營商又具有很強的開拓新的業務和盈利空間的動機。然而，由于監管和管理體制的落后，三大運營商實際上缺乏對業務創新和拓展的激勵。目前，我國三大運營商進入垂直領域、統合上下游資源的能力已經遠遠落后于美國AT&T、韓國SK等運營商。由于千兆固網和5G投資對我國網絡強國建設、國計民生的重大意義（外部性），建議在對三大運營商的考核評估指標體系中，將千兆固網和5G投資單獨列支。同時鼓勵運營商通過在二級公司層面的混合所有制改革和員工持股，激發運營商的業務創新活力。

（作者單位：中國社科院工經所）