《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》政策與法律視角的分析與評價

高國柱（北京航空航天大學）

2019年6月10日，國家國防科技工業局和中央軍委裝備發展部聯合下發了《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》（科工一司〔2019〕647號）（以下簡稱《通知》），對開展商業運載火箭活動的重要性予以了肯定，對商業運載火箭活動的范圍（包括科研生產活動和以盈利為目的的發射活動）進行了界定，并對其相關企業的注冊登記、科研生產許可、航天發射的申請與通報、發射場和試驗場相關工作、科研生產和發射活動的安全、技術轉移、出口管控、軍工重大設備設施，以及國家發射場、試驗場的開放共享做了比較全面的規定，將此前涉及航天科研生產和發射比較零散的規定集中于一個文件之中，對商業運載火箭活動的開展起到了一定的規范和促進作用。

1 《通知》的性質及其適用性

從文件文號看，由于該文件屬于部門聯發，無相關部委局令，且僅有國家國防科技工業局（簡稱國防科工局）的文號，因此其性質顯然屬于行政規范性文件。行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令，以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關），依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關系到群眾的切身利益，事關政府形象。

從其適用范圍來看，其下發對象為“有關單位”。這一措辭表明，該文件是以從事商業火箭研發、生產、試驗、運輸和使用商業火箭從事盈利性發射活動的所有單位為規范對象，其中不僅包含兩大航天集團，也包括眾多進入民用火箭研發領域的民營企業。

目前，航天工業的行業管理部門是隸屬于工業和信息化部（簡稱工信部）的國防科工局，它負責核、航天等領域武器裝備科研生產重大事項的組織協調和軍工核心能力建設，對從事武器裝備科研生產單位實施許可制度管理，對核和航天工業實施行業管理，組織實施探月工程等國家科技重大專項，組織管理國防科技工業領域的政府間國際交流與合作，組織協調和監督管理軍品出口工作。由于火箭（未區分商業火箭）屬于武器裝備科研生產許可目錄中的產品，因此，商業火箭的科研生產活動屬于國防科工局行業管理的范疇。另一方面，我國的發射場、試驗場等帶有國防性質的設施長期以來由武器裝備主管部門管理，因此，國防科工局與中央軍委裝備發展部聯發文件，可以覆蓋從商業火箭科研生產到發射返回的全過程，有助于對其中任一環節的活動加以規范和管理。

2 該文件整合了有關商業火箭研發和發射的現行立法

關于商業火箭企業的工商登記

依照《公司法》（2018年修訂）和《公司登記管理條例》（2016年修訂）的規定：法律、行政法規規定設立公司必須報經批準的，應當在公司登記前依法辦理批準手續。《企業經營范圍登記管理規定》（2015年修訂）第四條規定，“企業申請登記的經營范圍中屬于法律、行政法規或者國務院決定規定在登記前須經批準的經營項目（以下稱前置許可經營項目）的，應當在申請登記前報經有關部門批準后，憑審批機關的批準文件、證件向企業登記機關申請登記。企業申請登記的經營范圍中屬于法律、行政法規或者國務院決定等規定在登記后須經批準的經營項目（以下稱后置許可經營項目）的，依法經企業登記機關核準登記后，應當報經有關部門批準方可開展后置許可經營項目的經營活動?！备鶕夜ど坦芾砜偩?018年修訂的《工商登記前置審批事項目錄》，從事“民用爆炸物品生產”的，應獲得“民用爆炸物品生產許可”后才可以進行公司登記。因此，從事火箭研制的航天企業通常應事先獲得審批。

由此可知，涉及民用爆炸物品生產的商業運載火箭企業應當采取“先證后照”的方式進行工商登記，其他商業運載火箭企業采取“先照后證”的方式進行工商登記。但無論是哪一類企業，從事商業火箭的科研生產必須獲得武器裝備科研相關許可。

商業火箭的科研生產應事先獲得武器裝備科研生產許可證

在原國防科學技術工業委員會（現國防科工委）時期，從事武器裝備科研生產活動就必須遵照《武器裝備科研生產許可證管理暫行辦法》，由國防科工委審核以獲得武器裝備科研生產許可證。2008年，國務院、中央軍委聯合頒布了《武器裝備科研生產許可管理條例》，規定國家對列入武器裝備科研生產許可目錄的武器裝備科研生產活動實行許可管理。許可證應由國防科工局受理申請后經審查做出準予許可或不準予許可的決定，并在其做出決定前書面征求武器裝備主管部門（目前為中央軍委裝備發展部）的意見。目前，2018年修訂后的武器裝備科研生產許可目錄共七大類285項，衛星、火箭（未區分商業火箭）也列于目錄之中。因此，現有法規要求商業火箭的科研生產同樣需要事先獲得武器裝備科研生產許可證。

商業火箭企業應遵守武器裝備科研生產單位的保密要求

2008年12月，國家保密局、國防科工局和原解放軍總裝備部依據《保密法》聯合頒布了《武器裝備科研生產單位保密資格審查認證管理辦法》（已失效）。其后依據該管理辦法，國防科工局制定了《國防科技工業定密工作管理辦法（試行）》、《國防科技工業安全保密監督管理規定》、《軍工涉密業務咨詢服務安全保密監督管理辦法（試行）》和《國防科技工業保密責任制規定》等規范性文件。

2016年，國家保密局、國防科工局和中央軍委裝備發展部又制定了新的《武器裝備科研生產單位保密資格認定辦法》，依據該規定，武器裝備科研生產單位保密資格分為一級、二級、三級3個等級。一級保密資格單位可以承擔絕密級、機密級、秘密級科研生產任務；二級保密資格單位可以承擔機密級、秘密級科研生產任務；三級保密資格單位可以承擔秘密級科研生產任務。取得保密資格的單位，列入《武器裝備科研生產單位保密資格名錄》（以下簡稱《名錄》）。

從目前實踐看，申請A類裝備承制單位資格且產品在《武器裝備科研生產許可專業（產品）目錄》內的單位，應按GJB9001標準建立并有效運行武器裝備質量管理體系，并取得保密資格和武器裝備科研生產許可證后，申請裝備承制單位資格審查。申請A類裝備承制單位資格但產品不在《武器裝備科研生產許可專業（產品）目錄》內的單位，應按GJB9001標準建立并有效運行武器裝備質量管理體系，產品涉密的在取得保密資格后申請裝備承制單位資格審查，產品不涉密的可直接申請裝備承制單位資格審查。申請B類裝備承制單位資格的單位無需申請保密資格。

商業火箭發射需符合《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》的規定

2002年，原國防科工委曾發布《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對許可證的申請人、申請文件、審批程序和監督管理等做了明確要求?！锻ㄖ芬笊暾埲藢壍李l率登記和協調、減緩空間碎片、采取的安全防控措施方案，以及第三方責任保險、相關商業保險購買生效情況等進行重點說明，相關發射活動不得對國家安全和公眾利益造成危害，這些大體已包含于《暫行辦法》之中。需要指出的是，我國目前在空間碎片減緩與防護方面有2015年修訂后的《空間碎片減緩與防護管理辦法》，在軌道頻率登記與協調等方面應適用《中華人民共和國無線電管制規定》、《中國人民解放軍無線電管理條例》、《中華人民共和國無線電管理條例》、《中華人民共和國無線電頻率劃分規定》、《設置衛星網絡空間電臺管理規定》、《衛星網絡申報協調與登記維護管理辦法（試行）》以及國際電信聯盟的《無線電規則》等。

商業火箭科研生產安全

航天企業在科研生產過程中首先需要遵守《安全生產法》的規定，加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制和安全生產規章制度，改善安全生產條件，推進安全生產標準化建設，提高安全生產水平，確保安全生產。該法還要求“生產、經營、運輸、儲存、使用危險物品或者處置廢棄危險物品的，由有關主管部門依照有關法律、法規的規定和國家標準或者行業標準審批并實施監督管理。生產經營單位從事上述活動的，必須執行有關法律、法規和國家標準或者行業標準，建立專門的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有關主管部門依法實施的監督管理?！?/p>

依據2014年《安全生產許可證條例》的規定，我國對特定危險產品實施生產安全許可證制度，其中與航天相關的主要是危險化學品和民用爆炸物品。管理和處置危險化學品應遵循《危險化學品安全管理條例》、《危險化學品登記管理辦法》的相關規定，軍工企業還要遵守《軍工危險化學品安全管理暫行辦法》。如果企業和科研院所生產、銷售、購買、運輸、爆破作業、貯存等中涉及民用爆炸物品的，應適用《民用爆炸物品安全管理條例》（2014年修訂）的規定，除貯存外，均需獲得相應的許可證方可從事。

航天企業從事特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，應適用《特種設備安全法》。國家對特種設備生產實行許可制度。該法所稱的特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道等，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。國家對特種設備實行目錄管理，特種設備目錄由國務院負責特種設備安全監督管理的部門制定，報國務院批準后執行。《特種設備安全監察條例》對特種設備的生產、使用、檢驗檢測、監督檢查、事故預防和調查處理，以及法律責任做了明確規定。

在生產經營過程中涉及運輸危險品的，還應遵守我國《民用航空法》、《道路交通安全法》、《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》、《海上交通安全法》、《內河交通安全管理條例》、《道路運輸條例》和《道路危險貨物運輸管理規定》等相關法律法規的規定。

事實上，國防科工局也發布了諸多涉及國防科技工業科研生產安全的規范性文件，如《武器裝備科研試驗安全管理暫行辦法》、《國防科技工業安全生產監督管理規定》、《武器裝備科研試驗安全管理九條規定》等。工信部于2010年12月24日頒布的《國防科研生產安全事故報告和調查處理辦法》，對取得武器裝備科研生產許可的單位在裝備科研、生產、貯存、試驗、銷毀等活動中發生的人身傷亡和直接經濟損失的事故進行了分級，并規定了事故報告、事故調查和事故處理等內容。對于安全生產事故的應急處理，國務院于2019年3月頒布的《生產安全事故應急條例》也適用于航天企業安全生產事故的應急救援和處置。

對商業火箭及其專用物項和技術，以及相關兩用物項和技術、服務實施出口管制

《導彈及相關物項和技術出口管制條例》規定了導彈及相關物項和技術出口許可審批制度。與這一管制條例配套的《導彈及相關物項和技術出口管制清單》（作為《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》的第六部分）包含了完整的運載工具、動力系統、制導等共11類119個物項，其中大約有50%與商業運載火箭有關，如運載火箭、液體火箭發動機、固體火箭發動機和航天慣性制導儀等。

此外，《對外貿易法》、《貨物進出口管理條例》和《技術進出口管理條例》也普遍適用于航天類貨物和技術的進出口管理。按照《中國禁止出口限制出口技術目錄》，禁止出口的航天技術包括：空間材料生產技術、航天器測控技術、空間數據傳輸技術、衛星應用技術和大地測量技術。限制出口的航天技術包括：航空和航天軸承技術、大型振動平臺設計建設技術、“北斗”導航基帶及射頻芯片設計與制造技術、空間儀器及設備制造技術、空間數據傳輸技術等。

3 《通知》新增加了某些規定與要求

將探空火箭納入商業火箭的范疇

長期以來，探空火箭的地位并不清晰，也缺乏具體明確的規范。《通知》將“一次性運載火箭”（含發射高度30～200km不入軌的探空火箭）納入商業運載火箭的范疇，這是否意味著探空火箭仍需要領取武器裝備科研生產許可？這里還留下了一些疑問：是否應區分商業性探空火箭和科研性探空火箭？按照《武器裝備科研生產許可證管理條例》的規定，專門的武器裝備科學研究活動并不需要領取許可證，因為這顯然不屬于商業運載火箭的范疇之內。因此，探空火箭應該規范，但在本文件中將其納入商業運載火箭范疇值得商榷。

新增了火箭產品研制生產前的事先通報要求

按照《通知》，商業火箭企業在開展火箭產品研制生產前，應向國防科工局、中央軍委裝備發展部機關通報，這屬于新增規定。問題在于這種通報的性質是什么？一般而言，通知、通報都是行政機關進行行政管理的手段。《通知》中的通報并非一種行政審批，只是一種監管措施。考慮到《通知》本身的性質和缺乏必要的處罰措施，實踐中能否得到不折不扣的執行要打一個問號。

新增了省級人民政府對武器裝備科研生產許可的審查義務

《通知》要求：商業火箭企業申請相關武器裝備科研生產許可，須由注冊地省級人民政府就是否同意和支持該企業申報相關科研許可向國防科工局正式來函予以說明，來函應同時明確對該企業取得許可后保密保衛、安全生產、質量等的監管措施和辦法。

按照《武器裝備科研生產許可證管理條例》第八至第十一條的規定，這一審查義務應當是省、自治區、直轄市人民政府負責國防科技工業管理部門的職責?！锻ㄖ返南嚓P內容與《武器裝備科研生產許可證管理條例》的規定不相符，從兩部門的職權來看也無權要求省級人民政府做此類審查。如果是以規范性文件的形式來修改國務院和中央軍委聯合發布的《武器裝備科研生產許可證管理條例》，不符合《立法法》的規定。

增加了有關中央軍委裝備發展部對發射相關材料的專項審查

按照現行的發射實踐，除按照《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》向國防科工局遞交必要的許可證申請材料外，發射項目的承包人還應取得必要的航天測控支持并與發射場確定發射的排期。這些都屬于中央軍委裝備發展部的職責范圍。因此，《通知》僅是對目前實踐做法的一個明確。問題僅在于現有文件并未說明專項審查的內容，因此，應進一步增加透明度。

要求探空火箭和運載火箭亞軌道發射及相關演示驗證活動需事先通報

《通知》指出：為適應當前運載火箭新技術發展需要，確保國家和公眾安全，從事不入軌的探空火箭發射、運載火箭亞軌道發射及相關演示驗證等活動的商業火箭企業，需在項目預定發射、試驗的15個工作日前，將相關任務準備以及安全管控等情況向國防科工局、中央軍委裝備發展部，以及相關省級國防科技工業管理部門進行通報。

從安全和空域管制的要求來看，這一規定是很有必要的。這里的疑問在于：從事不入軌的探空火箭發射、運載火箭亞軌道發射及相關演示驗證等活動，是否需要發射許可證？鑒于其必然涉及空域管理，其安全管控措施應征得中央軍委空中交通管制委員會（簡稱國家空管委）的同意。

新增了關于技術或產品轉移的限制

《通知》要求：在商業運載火箭科研生產過程中，相關技術和產品持有方不得向未取得武器裝備相應科研生產許可資質的單位開展任何形式的技術或產品轉移。雖然從現有的《保密法》和國防科技工業有關武器裝備科研生產過程中的保密要求來說，任何形式的技術或產品轉移均應考慮到保密的需要。但是，商業運載火箭科研生產過程中，并非所有的產品與技術都涉及保密要求，“一刀切”的技術和產品轉移禁令必然影響企業的正常生產經營，實踐中也必然面臨巨大困難。

加強了對屬于出口管制范圍的物項、技術、服務的國內交易和出口的監管要求

《導彈及相關物項和技術出口管制條例》僅對出口許可做了明確規定，并未要求國內交易涉及此類產品、技術和服務時有書面告知對方有關出口管控的義務。依據《通知》的要求，各類企業、科研機構和高等院校向國內非自用單位提供達到出口管制范圍的物項、技術、服務時，應當書面告知該單位，該物項、技術、服務以任何方式向境外轉移需事先取得國家出口管制部門的許可，書面告知書存檔10年備查。這一規定有助于提升各方對導彈及相關物項和技術出口管控的認識?！锻ㄖ愤€要求對自行不能判斷是否屬于出口管制范圍的，應主動向出口管制主管部門咨詢。嚴禁采用調整、修改相關物項、技術、服務的技術參數等規避國家出口管制的各類行為。這些規定顯然有助于規范出口管制秩序。

值得注意的是，《通知》要求“商業火箭企業如需開展兩用物項和技術出口、承攬國際商業發射服務等活動，應委托具有相關資質的外貿公司承辦?！比绻f承攬國際商業發射服務由中國長城工業集團有限公司專營尚有依據且屬慣例外，遍查《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、《貨物進出口管理條例》和《技術進出口管理條例》，都沒有關于兩用物項和技術出口外貿代理制的規定。我國自2001年加入世界貿易組織后，根據《入世議定書》的承諾，除國家規定的少數國營貿易和指定經營外，絕大多數企業可以自主從事出口活動。這使得專業的外貿公司逐漸成為服務性企業。2008年，商務部廢止了1991年原外經濟貿易部發布的《關于對外貿易代理制的暫行規定》。因此，依據現有政策和法律，從市場化的角度和公平競爭角度看，在商業企業相關出口過程中，強制要求由外貿公司承辦并不妥當。

4 對《通知》的評價與建議

《通知》體現了有關部門嚴格規范商業火箭研發和發射等活動的意圖

為應對商業運載火箭蓬勃發展所引發的科研、生產、發射和出口管控等方面的問題，兩部門及時下發了《通知》，體現了盡快從嚴規范商業運載火箭活動的意圖。由于《通知》所涉及的商業運載火箭涉及領域和部門較多，如能在文件下發之前，廣泛征求各利益關系方、政府相關部門和學術界的意見，會在很大程度上減少質疑和爭議。

《通知》總體并未超越現有法律和政策要求，但其新增規定頗有爭議

如前所述，《通知》整合了現有法律、法規和政策中有關商業火箭企業工商登記、武器裝備科研生產許可、保密要求、發射許可、科研生產安全、進出口管制等方面的內容，總體上屬于重申和適當解釋的范疇。但《通知》也新增了一些規定和要求，其中有數處規定與現有法律法規并不相符，部分要求在實踐中恐怕并不可行或難以執行。

對商業運載火箭的定義存在內涵和外延不清的問題

《通知》中指出：商業運載火箭活動主要是指各類企業通過自有資金、社會資本以及合資合營等模式，在滿足國家安全和公眾利益的前提下，按照國家安全監管要求和市場運作機制，實施的運載火箭相關研制生產和以盈利為主要目的的航天發射等行為。

這一定義顯然將國家財政撥款排除在外，但實踐中國家財政撥款不能用于“商業運載火箭”的研發和發射嗎？從嚴格意義上講，國有企業的資產屬于國家所有，是否存在真正意義上的自有資金？“實施的運載火箭相關研制生產”都是商業運載火箭的研制生產嗎？“盈利”是否只涉及航天發射行為？科研生產不需要“盈利”嗎？

我國與美國及歐洲并不相同，既不是美國式的純粹私人商業航天活動模式，也非歐洲以盈利為主、偏重私營企業的商業航天活動模式。我國從事商業航天活動的既有國有企業，也有私營企業，兩者的地位、作用、所獲得的資源和體制支持并不相同。如果采取統一的定義，就需要打破所有制的界限，并不考慮資金來源（私營企業也可能獲得國家財政資金支持），僅以市場化的盈利為目的的航天活動才屬于商業航天活動的范疇。《通知》中所采取的定義顯然值得商榷。

應平衡把握“放、管、服”三者的關系

黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，把“放、管、服”改革作為全面深化改革的重要內容，持續加以推進。商業航天作為政府大力支持的戰略新興產業，對于提升我國的航天科技實力，服務國民經濟和社會發展，減輕國家的財政負擔等方面將發揮重要作用。因此，商業運載火箭行業理應受益于“放、管、服”的東風，國家應從政策、法律角度為其創造良好的外部環境。

商業運載火箭行業資金投入巨大，技術和人才要求較高，在盈利模式不明和盈利渠道不通暢的情況下，初始盈利難度較大。從美國太空探索技術公司（SpaceX）的發展歷程來看，政府的技術支持和采購政策發揮了重大作用。考慮到商業運載火箭行業涉及的利益方較多，介入其監管的政府部門也較多，在此背景下《通知》的出臺自然引起了各方的高度關注。

從《通知》的總體內容來看，“管”的力度頗大：從工商登記到研發、發射、安全、出口管制等各個環節，都體現了嚴格管制的精神；“服”的力度一般：僅在利用軍工重大科研、生產試驗設備及廠房，以及國家發射場、試驗場等設施開展科研生產和發射試驗活動方面，重申了已有的若干政策和規范性文件的精神；“放”的力度頗?。喝狈β鋵嵱嘘P允許社會資本進入航天領域的國家政策的具體措施，缺乏政府對商業運載火箭企業的技術支持和相應的政府/軍品采購政策，也缺乏適當的創新機制。

還需要指出的是，商業運載火箭行業的發展絕不僅僅涉及到國防科工局和中央軍委裝備發展部兩個部門，相關活動還涉及到國家發改委、商務部、科技部、財政部、國家稅務總局、海關總署、工信部、國家市場監督總局、應急管理部等，應當在廣泛征求上述部門的意見下出臺相關文件，必要時由更多部門聯合印發相關文件。