芻議環評公眾參與存在的問題及對策

拱秀麗

摘要：公眾參與是環境影響評價工作的重要組成部分，但在實際操作過程中有效性較差。本文主要針對環評中公眾參與的發展歷程及存在主要問題進行了分析，并提出了針對性的建議，力求促進公眾參與機制作用的有效發揮，避免其流于形式。

關鍵詞：環境影響評價；公眾參與

環境影響評價中的公眾參與是指公眾（有關部門、專家、居民等）通過法定的方式參與一系列環境影響評價有關的活動，包括環境影響評價文件的制作、審查和事后監督。公眾參與主要發生在建設項目前期籌備階段，是項目整個建設過程中的一項重要工作，是保障公眾環境權益，行使公眾關于建設項目環評知情權、參與權、表達權、監督權的重要途徑。通過開展公眾參與活動可使項目選址選線更具合理性，工藝和技術路線的選擇更具先進性，提出的環境保護措施更具實用性和可操作性。但隨著近年來環境群體性事件的不斷發生，我國建設項目環評公眾參與工作也遇到了前所未有的瓶頸。因此，如何更有效地實施建設項目環評公眾參與顯得尤為重要和緊迫。

1、我國環評公眾參與制度的發展歷程

1996年全國人大常委會修訂了《水污染防治法》，第13條新增規定，“環境影響評價報告書中應當有該建設項目所在地居民的意見。”這是公眾參與環評首次被載入國家制定的法律中。此后，《環境噪聲污染防治法》（1996版）第13條、《建設項目環境保護條例》（1998版）第15條、《海洋環境保護法》（1999版）第10條以及《大氣污染防治法》（2000年版）第9條都有過類似的描述。但是上述法律相應條款中僅僅是提及公眾參與，并未涉及如何落實，只能看作是確定了公眾參與的原則。

2003年頒布的《環境影響評價法》對公眾參與環評作了較為詳細的規定，該法第5條、第11條和21條增設了公眾參與環評的內容，初步奠定了我國環評中公眾參與制度建設的法律基礎，意味著我國第一次采用立法的模式明晰界定了公民基本的環境權利。2006年，國家環境保護總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》），較詳細明確了環評中公眾參與的具體要求，充分表明我國正以法律的形式鼓勵和保障公民、法人和其他組織有合法獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，環評中公眾參與制度正式建立，地位進一步確立。

除了上述法律法規與部門規章外，還有其他相關配套的政策文件，例如：環保部2013年發布的《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》和2014年發布的《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》等。公眾參與在我國環評中的份額及份量日益凸顯，已成為新常態下建設項目環境影響評價的主要內容。

2、目前公眾參與環評存在的問題

隨著我國經濟的高速增長，社會利益矛盾沖突日益顯現，在環境領域，環境群體性事件以年均29%的速度遞增。群體性事件中，尤以環境影響評價公眾參與引發的占大多數。

2.1環評信息公開制度不完善

現階段我國公眾獲取的環境保護信息與政府部門、項目建設單位、環評機構之間存在著嚴重的信息不對稱，信息公開渠道有限，環評公眾參與的告知內容、告知形式缺乏統一的規范要求，環評信息公開不到位，公眾難以獲得真實有效全面的信息，無法真正保障公眾參與的權利。

此外，環評信息的公示雖然存在多種方式，但實際上主要采用網絡公示。首先，環評公示沒有統一的發布平臺，部分敏感項目的公示往往選擇關注度較低的媒體，刻意降低關注度；其次，公示內容往往對建設項目的積極意義著墨過多，對環境影響避重就輕，對可能受到影響的范圍和程度遮遮掩掩，夸大污染防治措施的效果，容易對公眾造成混淆。這些都會導致公眾不能及時獲取有效的環評信息。

2.2公眾參與途徑單一

《暫行辦法》中明確規定了公眾參與的多樣性，如問卷調查、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，但實際操作中往往更傾向于選擇調查問卷這種簡單易行的方式。首先，這種調查方式容易形式化，公眾拿到問卷被動地按照調查人員的設計思路進行，加上專業知識匱乏時間緊張，調查結果的真實性與準確性可想而知。其次，問卷內容過于片面和簡單，所包含的信息有局限性，缺乏項目的個體特征，局限了被調查者的思路，反映不出公眾的客觀意見。略顯枯燥的參與形式，既降低了公眾參與環評的廣泛性和代表性，也不可避免地減損了公眾意見的準確性。

2.3公眾參與范圍不盡合理

公眾參與應該按照全面、客觀的原則進行選擇，而在實際操作中，公眾參與的調查范圍是有限的，而調查對象的選擇又具有較大的自主空間，所以部分單位往往大量挑選受益較大的人群，對主要利益受損者卻視而不見，特別是一些敏感項目，持反對意見個人或團體代表容易被排除在調查范圍之外。此外，環評單位一般只針對受項目直接影響的敏感點的公眾進行調查，而忽略了對非敏感區的公眾進行調查，這樣就會導致公眾參與調查的范圍有限，所得結論不具有全面性。

2.4公眾意見的受重視程度不高

《環境影響評價法》明文指出，規劃編制單位和建設單位應認真考慮公眾意見，并附具對公眾意見采納情況的說明。一個帶有普遍性的現狀是，不少環評報告書草率隨意處理公眾主張，通篇都是持有贊成看法的公眾態度，將那些持反對立場的公眾觀點，做簡化處理草草帶過。缺乏說明公眾反對的原因，更不會闡釋為什么采納或者因何拒絕，嚴重制約了公眾參與的實效性。

3、完善公眾參與制度的建議

針對我國環境影響評價公眾參與存在的問題及原因，同時吸取部分地區先前實踐所取得經驗與教訓，并從我國的實際情況出發，提出有效提升公眾參與實效的對策與措施。

3.1規范環境影響評價公眾參與的程序

隨著社會公眾環保意識的不斷增強，越來越多的公眾主動要求參與到環評中來，這種訴求的不斷增長與參與程序的不規范之間的矛盾越來越突出。所以要想提升環評公眾參與的實效，就須規范公眾參與環評的程序。

我國公眾參與環評的內容及程序建議從以下方面完善：（1）信息公開方式的實用性和有效性，應達到公眾充分知情的程度，避免形式主義：（2）公眾參與對象的合理選擇，要具有有效性、代表性、廣泛性。（3）公眾意見征求的形式應多元化，征求意見的內容應全面、客觀、通俗、具有針對性。調查問卷的設計應更科學，具有對項目的針對性，要讓公眾能夠表達出自己的真實意見。

3.2加大環保宣傳，提高公民環保意識

環評公眾參與對于公眾本身的素質和能力有一定要求，就現階段來看公眾的整體素質和水平還處于較低的程度，這也是導致環評公眾參與實效低下的一方面原因。我們應該有步驟、有計劃地宣傳環保知識，采取喜聞樂見的方式，如微博、網絡、廣播等新媒體，普及綠色思想強化維權意識，提高公眾環保意識和自身素質，促進公眾參與環評的熱情。

4、結束語

公眾參與是建設項目環境影響評價不可缺少的重要組成部分，是環境管理的重要途徑和有效手段，對環評工作的順利開展有著極其重要的意義和作用。強化公眾參與，解決好環評中公眾參與存在的問題，才能充分發揮公眾參與在環評中的真正作用，促進我國環境保護和經濟之間的可持續發展。