深化小型水利工程管理體制改革

賢劍銘

摘要：在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，小型水利工程屬于重點(diǎn)工程，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。上世紀(jì)80年代我國在政策上對農(nóng)村小型水利工程管理體制做出改革，但從實(shí)際施工建設(shè)管理現(xiàn)狀來看，其中仍舊存在較多的問題，本文主要基于對這些問題的分析，然后提出管理體制改革的策略。

關(guān)鍵詞：水利工程;管理體制;改革策略

1 小型水利工程管理工作現(xiàn)狀分析

1.1 工程利害關(guān)系人的作用未得到發(fā)揮

工程利害關(guān)系人主要指的是與工程建設(shè)產(chǎn)生利益關(guān)系的相關(guān)人群，其中主要包括：產(chǎn)權(quán)人、收益人、水管人員等，這些人員在水利工程管理工作中都起著或輕或重的作用。但是從現(xiàn)有的水利工程管理運(yùn)行機(jī)制來看，其中許多的利害關(guān)系人在實(shí)際的工程管理工作中卻并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，行政主管部門包辦現(xiàn)象十分常見。在這種情況下，一方面不能有效激發(fā)工程利害關(guān)系人的工作積極性和主動性，另一方面由于管理運(yùn)行機(jī)制缺乏工程利害關(guān)系人的參與，使得其實(shí)際運(yùn)行的有效價值受到影響。因此，到目前為止，小型水利工程在管理方面仍舊存在諸多運(yùn)行問題，使得管理維護(hù)的效果不是十分的理想。其基本處于一種無事后維護(hù)管理的現(xiàn)象，相關(guān)參與建設(shè)的單位在建設(shè)完工交付使用之后，便很少再對工程項(xiàng)目過問，使得許多建設(shè)的小型水利工程并沒有起到應(yīng)有的作用，荒棄的現(xiàn)象十分常見。

1.2 工程產(chǎn)權(quán)未得到明確

小型水利工程與其他財產(chǎn)有著較大的不同，其工程產(chǎn)權(quán)主要包括工程所有權(quán)、工程使用權(quán)、工程管理權(quán)、工程受益權(quán)等方面。從其實(shí)際的價值和作用來看，其中的工程所有權(quán)更多的只是象征意義，其實(shí)際作用和價值較小;工程使用權(quán)才是廣大公民應(yīng)當(dāng)具備且享用的權(quán)力，也是公民所能夠享受到的真正福利，因此對此部分應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加以保護(hù)。而其中的工程管理權(quán)與工程使用權(quán)之間是一種相互依存的關(guān)系。水利工程在投入使用后，必須得到應(yīng)有的管理和維護(hù)，這樣才能將其效果充分發(fā)揮出來。

而從現(xiàn)階段小型水利工程產(chǎn)權(quán)的歸屬現(xiàn)狀來看，參與建設(shè)各方都認(rèn)為工程所有權(quán)屬于國家所有，在建設(shè)完成后由縣級水行政部門向各村委移交工程的使用權(quán)和部分管理權(quán)，但是在此移交的過程中許多農(nóng)村公民的使用權(quán)限并沒有得到保證，使得水利工程只被個別人員使用，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益只針對很少部分人群。

1.3 小型水利工程水權(quán)管理缺乏科學(xué)性

所謂的工程水權(quán)主要應(yīng)當(dāng)包含三個方面：工程取水權(quán)、使用工程水水權(quán)以及工程水享用權(quán)。

所謂的工程取水權(quán)主要指的是水利工程的引水、儲水、排水等權(quán)利，該權(quán)利在行使過程中具有明顯的地位區(qū)域特征，需根據(jù)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況來確定，例如：在引水方面，引水量、引用水位需得到明確的管理，同樣在排水和儲水方面也需要得到統(tǒng)一管理。

使用工程水水權(quán)主要針對的工程的使用群體，結(jié)合水利工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，對工程使用群體的用水量、用水方式等做出限定，以保證工程水能夠得到更好的應(yīng)用。此外，使用工程水的水權(quán)在特定情況下可以進(jìn)行合理轉(zhuǎn)讓。

工程水享用權(quán)主要針對的是某區(qū)域范圍內(nèi)的直接受益人，水其本身具有公益屬性，在某區(qū)域范圍內(nèi)的人們應(yīng)當(dāng)具備享用它的權(quán)力，當(dāng)這部分水通過水利工程完成蓄積之后，其價值和權(quán)力便顯現(xiàn)出來，在區(qū)域范圍內(nèi)的直接受益人都具備享用權(quán)力。此外，由于工程水享用權(quán)在集中使用時才能更好的發(fā)揮其價值，因此在行使權(quán)力時一般以集中狀態(tài)進(jìn)行。

但是從現(xiàn)階段水權(quán)管理的現(xiàn)狀來看，卻并沒有得到應(yīng)有的重視，因此在對其進(jìn)行管理界定時顯得較為模糊，影響到水權(quán)在小型水利工程項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)起到的作用。

1.4 缺乏對工程水價作用的關(guān)注

我國當(dāng)前許多地區(qū)對小型水利工程水價存在忽視性，人們在對小型水利工程水資源進(jìn)行使用時并沒有提及到水價的問題。這種情況的出現(xiàn)使得小型水利工程轉(zhuǎn)變成為一種公益性的事業(yè)建設(shè)，其運(yùn)行和管理所需要的費(fèi)用成為公共負(fù)擔(dān)。由此帶來一系列的不良影響，首先由于缺乏工程水價因素的影響，使得工程建設(shè)決策階段忽略工程建設(shè)可行性的分析，造成許多小型水利工程投入建設(shè)較快，但是中途放棄的也較多。其次，由于缺乏工程水價因素的影響，使得水利工程管理維護(hù)缺少必要的費(fèi)用支持，影響到后期運(yùn)行維護(hù)工作開展。再次，由于缺乏工程水價因素的影響，使得水資源缺乏必要的保護(hù)處理，影響到供水資源的質(zhì)量。

1.5 有關(guān)工程管理養(yǎng)護(hù)等制度缺失

現(xiàn)階段許多小型水利工程項(xiàng)目在移交方面都只是一種形式和程序，而在移交完成后，小型水利工程項(xiàng)目的實(shí)際使用情況、維護(hù)管理情況缺少專門的人員跟蹤管理，鄉(xiāng)或者村在維護(hù)管理制度上更是嚴(yán)重缺乏，進(jìn)而使得工程逐漸被荒廢。

2 小型水利工程管理體制創(chuàng)新關(guān)鍵措施

在針對小型水利工程管理體制的創(chuàng)新工作中，可以先選擇其中的某個村作為試點(diǎn)地，重點(diǎn)對小型水利工程的運(yùn)行管理制度做出改進(jìn)創(chuàng)新，切實(shí)落實(shí)區(qū)域自治原則，讓各村能夠真正承擔(dān)起管理維護(hù)責(zé)任，將小型水利工程的作用真正發(fā)揮出來。

2.1 創(chuàng)新決策機(jī)制

小型水利工程在實(shí)際施工建設(shè)的過程中，首先對決策機(jī)制做出創(chuàng)新，合理分配工程利害關(guān)系人投票比例，由相關(guān)工程利害關(guān)系人共同做出決策，在建設(shè)之初明確各利害關(guān)系人應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，能夠從工程項(xiàng)目中享用到的權(quán)力等，最后經(jīng)多方確認(rèn)無誤之后遞交申請到有關(guān)部門審批備案。

在這樣一種創(chuàng)新決策機(jī)制之下，既能夠有效滿足各方的基本利益需求，又能夠避免各方因?yàn)槔娣峙鋯栴}出現(xiàn)反復(fù)性磋商的問題，由此可以推動整個管理體制改革的順利開展和實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)決策來源于民、約束于行、生效于實(shí)。在我國現(xiàn)階段的行政管理單位中，村屬于最為基本的單元，以村作為單位開展議事決策機(jī)制，能夠更好的把握各村的特色，根據(jù)各村存在的差異和不同制定具有特色的管理體制，從而達(dá)到小型水利工程管理體制因地制宜的效果，形成更加高效的水利工程管理維護(hù)模式。

2.2 構(gòu)建權(quán)力、責(zé)任、利益落實(shí)到位的管理體制

一要做到對各項(xiàng)權(quán)力的明確劃分。首先應(yīng)明確小型水利工程施工建設(shè)主要服務(wù)于所在區(qū)域的居民，其服務(wù)對象存在著較強(qiáng)的固定性特點(diǎn);其次需明確小型水利工程的設(shè)施產(chǎn)權(quán)不屬于個人，應(yīng)當(dāng)歸村級集體共同所有;再次，對用水水權(quán)做出明確劃分，可根據(jù)效益戶按效益面積來進(jìn)行分配，全村所有居民都應(yīng)當(dāng)具有用水水權(quán)。此外，還需對工程水價、工程水收繳費(fèi)用管理、工程水權(quán)制度等做出管理。

二要落實(shí)工程管理維護(hù)的責(zé)任。小型水利工程在投入使用之后需得到必要的維護(hù)，為此在管理體制上需制定匹配的維護(hù)管理制度，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)人員的維護(hù)管理責(zé)任，有效促進(jìn)小型水利工程權(quán)力、責(zé)任、利益的相互統(tǒng)一，相關(guān)人員在具有工程項(xiàng)目使用權(quán)力、獲取收益權(quán)力的同時，還應(yīng)當(dāng)具備工程管理維護(hù)責(zé)任。

三要積極組建基層水管服務(wù)組織。由于以村為單位構(gòu)建的小型水利工程在數(shù)量上較多，分布較為廣泛，很難實(shí)現(xiàn)對這些小型水利工程的統(tǒng)一化管理，而為了能夠促進(jìn)維護(hù)管理工作正常推進(jìn)，可以采取組建基層水管服務(wù)組織的方式，在各鄉(xiāng)村依靠基層水管服務(wù)組織來進(jìn)行維護(hù)管理。

3 創(chuàng)新實(shí)效分析

3.1 創(chuàng)新決策機(jī)制提升實(shí)用性

以村作為單位開展議事決策機(jī)制，能夠在決策的初級階段充分了解到各方關(guān)于小型水利工程的意見，然后在最終的決策結(jié)果中盡可能平衡各方的利益，使各方的利益需求得到滿足，由此形成的管理體制將更加實(shí)用，具備更高的可操作性。

3.2 新管理體制更顯活力

由于新構(gòu)建的權(quán)力、責(zé)任、利益統(tǒng)一落實(shí)的管理體制中，產(chǎn)權(quán)被統(tǒng)一劃歸為集體擁有，收益權(quán)屬于所有村民共享，管理維護(hù)責(zé)任交由村基層水管服務(wù)組織承擔(dān)，由此將廣大村民的利益與小型水利工程的維護(hù)管理聯(lián)系在一起，有助于激發(fā)村民的積極性，使其能夠主動參與到維護(hù)管理之中。

4 結(jié)語

小型水利工程施工建設(shè)的主要目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)，促進(jìn)我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，同時也為我國農(nóng)村居民創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)利益。因此將小型水利工程的工程產(chǎn)權(quán)交給村集體更加顯得理所應(yīng)當(dāng)，工程水帶來的收益應(yīng)當(dāng)由所有村民共享，而工程的維護(hù)管理職責(zé)也應(yīng)當(dāng)交由各村來管理負(fù)責(zé)。同時，考慮到小型水利工程對我國糧食生產(chǎn)的積極作用，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮出其監(jiān)督管理的作用，確保小型水利工程能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在小型水利工程管理體制改革中施行以村作為單位的議定決策制度，在協(xié)調(diào)各利害關(guān)系人關(guān)系有著十分積極的意義;為促進(jìn)工程水運(yùn)行能夠起到可持續(xù)性發(fā)展作用，需對工程水按成本加微利價收取費(fèi)用的方式，在具體實(shí)施上主要需廣大工程水用戶接受;此外，還需積極組建基層水管服務(wù)組織，將其建設(shè)成為鄉(xiāng)村水利工程維護(hù)的主要力量。

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