行政訴訟負責人出庭應訴制度之反思與展望

摘 要：2014年11月1日，《行政訴訟法》規定了行政訴訟負責人出庭應訴制度，行政訴訟的“審理難”問題已然有了好轉。然而這一制度的法律依據仍然存在文字上的拘泥與缺失，似乎是一部“充滿遺憾的作品”。隨著實踐的不斷深入，負責人出庭制度的不足也愈加明顯，因此，由最高人民法院及時出臺司法解釋，并建立和完善相應的配套制度就顯得十分必要。

關鍵詞：行政機關負責人出庭應訴;現實困境;制度完善

引言

新《行政訴訟法》第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”至此，行政機關負責人出庭應訴制度得以以法律的形式正式確立。

然而，透過學者的數據分析和資料匯總，不難看出我國的負責人出庭制度仍面臨許多現實困境：

一、行政機關負責人出庭應訴的現實困境

（一）制度有效性的拷問

誠如德國法學家耶林所言：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”

在司法改革步步推進，訴訟案件又逐年激增的社會大背景下，負責人出庭制度最根本的立法目的應當在于實質化的解決行政糾紛——《行政訴訟法》第一條明確規定了“解決行政爭議，保護公民合法權益”的宗旨。然而在司法實踐中，這一制度很難被真正貫徹落實：

1.負責人窮盡方法以達到不出庭之目的

《行政訴訟法》第三條的規定本就存在例外情形，為行政機關負責人拒絕出庭尋找到了法律支撐。實踐中行政機關負責人會找各種各樣的理由不出庭或者是不親自出庭，由副職負責人、一般工作人員或者委托代理律師出庭應訴。在這種情況下，“告官而不見官”的現象仍然較為普遍，那么出庭應訴制度便會被架空，不僅無法真正解決行政爭議，更會加劇行政機關與公民之間的矛盾，極大地損害司法權威。

2.代為出庭人無法真正解決行政糾紛

行政訴訟的最終目的是要做到行政爭議的“案結事了”，而行政機關的副職負責人、一般工作人員或者是代理律師的出庭，并無實際處分案件的權力，換言之，除非行政機關的負責人在案件事實明了的情況下予以出庭人明確的授權范圍，否則其無法代表行政機關的整體意志。被告有時很難真正了解原告起訴的真實動機和訴求，從而難以準確把握時機，適時協調，導致有些本可以進行行政調解的案件錯失了有利的調解機會。

（二）制度完善性的挑戰

許多地方針對行政機關負責人出庭應訴進行了制度性完善，逐步摸索創立了一套本地區內的行政訴訟工作機制，內容包括出庭人員、出庭要求、案件范圍、應訴率以及不出庭責任等諸多事項。不可否認的是，這些探索的確為我國行政訴訟出庭制度的發展提供了助力。然而，這些有關訴訟制度的規定，多集中于內部的規范性文件之中。那么由此便產生了對于制度完善的合法性質疑——根據我國《立法法》第八條的規定：“訴訟制度和仲裁制度只能由法律予以規定。”這是法律保留原則的重要體現，亦決定著行政法與立法權的界限。如果沒有明確的法律依據，這些探索性的制度很有可能會因為違反上位法而無效。

由此可見，雖然《行政訴訟法》已經明確規定了行政機關負責人出庭應訴制度，但是其規定顯得過于粗糙、簡單，制度的完善性遭受到了挑戰。

此外，行政機關負責人出庭應訴制度并非一個舶來品，具有相當的原生態性和中國特色，缺乏域外經驗。其在當下所面臨的現實困境，應當結合我國國情和司法體制，進行逐步的完善。

二、行政機關負責人出庭應訴的制度完善

（一）最高人民法院及時出臺制度完善的司法解釋

考慮到規范性文件效力的有限性，筆者認為，可以由最高人民法院出臺相應的司法解釋來解燃眉之急。”當下，行政首長出庭應訴制度的法律障礙已經掃除，而近年來，各地行政訴訟實踐中的經驗以及法治政府建設的推進，都為行政首長出庭應訴制度的司法解釋的出臺提供了理論和實踐的支持。尤其是最高人民法院近年來力推的“海安樣本”“江蘇經驗”以及“南通現象”等涉及行政首長出庭應訴制度的地方成功經驗，都預示著由最高人民法院出臺行政首長出庭應訴制度司法解釋的實踐性和技術性難題已經得以解決。（二）行政機關負責人出庭應訴的具體制度完善

1.明確應當出庭的具體案件范圍

從各地的制度設計來看，行政機關負責人應當出庭應訴的案件主要包括：，社會關注度高的案件和群體性或行政賠償數額巨大等具有較大社會影響的案件;同級人民政府或上級行政機關認為需要由行政機關負責人出庭應訴的案件。而可以不出庭的案件范圍包括：因為特殊情況無法出庭的案件：如公務原因、個人原因、不可抗力等確實無法出庭的;案情相對簡單的案件。《行政訴訟法》第八十二條規定了適用簡易程序的幾類案件，這些案件一般事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大，行政機關的一般工作人員足以參加訴訟活動并解決行政爭議。

2.明確行政機關負責人及相關委托代理人的范圍及權限

根據最高人民法院《關于適用行政訴訟法若干問題解釋》第5條規定，行政機關負責人包括正職和副職負責人。但考慮到司法實踐中的現狀，應當以“副職領導人不能拘泥于形式上的副職”這一思路為指導來進行制度完善。

至于委托代理人的范圍，首先，作為負責人不能出庭的補充，只有當行政機關正、副職領導人，即整個領導班子均不能出庭應訴時，才可以委托工作人員出庭。其次，工作人員應當是被訴行政行為的直接負責人或者經辦人，因為其是對被訴行政行為最為了解的人員，有利于案件事實的查清。最后，在特定情況下，可以委托其他行政機關的工作人員出庭。

結語

從哲學的角度來看，事物的發展都必定會遭遇到瓶頸，行政機關負責人出庭應訴制度作為我國司法改革穩步推進中的必然，也會遭遇到現實困境。我們應當在打破“官本位思想”的基礎之上，讓行政訴訟在監督行政與保護私益的雙重治理任務之間尋找到一個最佳的平衡點，實現這一制度設計的目的——實質化解決行政爭議，保護公民的合法權益。

參考文獻：

[1] 何海波.行政訴訟法修改的理想與現實[J].中國法律評論，2014，（4）

[2] 胡玉閣.行政機關負責人出庭應訴制度的實踐與反思[J].華北水利水電大學學報（社會科學版）2018.（4）

[3] 謝翀.行政首長出庭應訴的現實困境和制度建構[J].福建行政學院學報2016.（6）：106

作者簡介：

張文睿（1998年8月23日），男，漢族，河北省邯鄲市人，法學學士，單位：河北大學政法學院法學專業，研究方向：法學。