小城鎮規劃實施現存問題及對策研究

何波

摘 要： 小城鎮是聯系城鄉的橋梁和紐帶，是經濟發展的重要載體，在經濟社會發展中起著重要作用。發展小城鎮有利于提高農民素質、改善生活質量，也有利于擴大內需、拓寬城鄉市場，優化國民經濟整體結構，推動國民經濟更快增長，是一個具有全局意義的戰略。

關鍵詞：小城鎮；規劃；問題研究

1 導言

城鎮規劃在小城鎮的發展中起著非常重要的作用。建設小城鎮，使其形成區域性的經濟、政治、科技和文化中心，從而與中心城市和縣城構成在時空上和功能上的有序結構，達到城鄉綜合地、協調地、有序地同步發展，逐步實現城鄉一體化，消除城鄉之間的差別。這是小城鎮規劃的任務。

2 小城鎮規劃實施現存問題

2.1 規劃實施缺少公眾的參與

小城鎮規劃是一項社會活動。小城鎮規劃涉及廣大人民的切身利益和長遠利益，在規劃的制定和實施過程中，不能離開公眾的參與支持和監督。然而，目前我國的城鄉規劃基本上是一個封閉的工作系統，從規劃編制、修訂、審批到實施，都視為行政部門同步的操作過程，絕少向外界公布，人為造成城鄉規劃建設信息的神秘等。加之目前的很多城鄉規劃，不論是總體規劃，還是詳細規劃，往往都缺乏明確的強制性內容，彈性太大，難以形成濃厚的社會監督氛圍。

2.2 小城鎮規劃缺乏特色

一些小城鎮規劃不考慮不同的小城鎮，其自然環境、區位條件、人文歷史、經濟發展水平等各不相同，缺乏對本鎮的深入了解和認識，沒有很好研究小城鎮的自身個性，只是急功近利的簡單套用統一模式或是全盤模仿復制大城市，不僅導致了大江南北千鎮一面，小城鎮就像從流水線上生產出來的產品。一些小城鎮由于經濟或其他方面的原因，只注重建筑的美觀華麗而忽視基礎設施的建設，造成垃圾隨意倒，污水任意流，小城鎮環境日益惡化。

2.3 保護觀念偏差

一些小城鎮規劃缺乏對特色文化的認識，對待歷史文化遺產方面的保護方式存在認識上的偏差。或是只注重單個文物建筑的散點保護，忽視其存在的環境，割裂了歷史文物建筑與小城鎮歷史文化脈絡的內在聯系；或是將歷史街區視為危房而對其進行危房改造。一些建筑設計者具有個人的表現欲，沒有把舊建筑和新建筑協調，破壞了整個小城鎮的協調統一，許多上千年發展形成的小城鎮風貌或古鎮遭破壞而面目全非甚至逐漸消失

2.4 缺乏人才和技術，管理水平不高

任何形式的管理工作，都離不開專業人才與專業技術，小城鎮規劃在人才和管理方面都問題多多，一是專業技術水平跟不上規劃編制管理工作的需要；二是缺乏事業心和責任心甚至執規違規，執法犯法；不按規劃程序辦事，常常是跨越程序，甚至程序顛倒。有的規劃成果不按法定程序評議、申報、審批、公示，甚至不審不批、束之高閣，或不審不批就付諸實施，無法制性可言，缺乏應有的嚴肅性。小城鎮規劃管理的人才稀缺和技術落后，已成了影響其健康發展的最大障礙，國家雖然采取了鼓勵科技人員上山下鄉進鎮指導小城鎮規劃建設工作的積極措施，但效果差強人意。

2.5 小城鎮土地利用低下

由于缺少有效的節約用地和合理的調控、約束手段，小城鎮土地長期不能作為一種重要的資源來對待，過多采用粗放式外延擴張的用地模式，不合理占用和浪費土地現象十分普遍，出現了多征少用、多占少用、征而不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，極大地浪費了土地資源。這種只進行外延平面式擴張，忽視內涵立體的綜合開發與利用的土地利用方式，使小城鎮建設用地總量過快的增長。

2.6 布局不盡合理

有些地方小城鎮設置過于密集，有些地區則過于稀疏。還有一些小城鎮過于貼近交通主干線，追求所謂“十里工業長廊”、“十里商業長廊”，造成國道運輸的困難和事故頻發。還有一些小城鎮自身布局混亂、用地混雜。低矮并占地面積過大的住宅群、過寬的鎮內街道、以路代市的現象相當普遍。這加大了城鎮基礎設施和服務業的供給成本，加大了耕地占用面積，也加大了環境治理的難度。

2.7 規劃實施不到位

在一些小城鎮對建設項目的布局沒有一套操作程序，往往由個別領導人的意志代替規劃，以“既成事實”修正規劃，也有的甚至出于種種原因以規劃上的讓步為少數人謀利益等。造成了功能布局不清、基礎設施不全、民事糾紛增多。如果任其下去，可能造成失農田、無綠地的局面，甚至也可能出現發達國家出現過的無道路用地的狀況。

3 加強小城鎮規劃實施的建議

3.1 理解新型城鎮化建設基本含義

在我國農村實行城鎮化發展戰略的基本路徑，是優先發展產業，靠產業的支撐和帶動，聚集廣大農村人口，即先有“市”，再有“城”，而絕不是脫離實際盲目追求城鎮化速度，通過大搞基礎設施和房地產開發投資的“造城”運動的模式。內蒙古自治區鄂爾多斯市的新區——康巴什成為近年來被報道最多的典型之一。 深刻的教訓在于對新型城鎮化的認識偏差和誤區。說到底，房地產開發和擴大城鎮發展空間的城鎮化模式是絕對行不通的，沒有百姓可承受的房價，就沒有新型城鎮化。以賺取土地差價推動的舊型城鎮化是不可持續的。

3.2 提高設計的科學水平與實際的功能

依據目前各地小城鎮建設當中的實際狀況，特別是規劃設計水平較低這一突出問題，建議在以下幾個方面強化規劃設計的科技含量和技術水平。首先要立足實際，加強生態環境規劃設計，城鄉各地小城鎮建設基本情況，基本條件千差萬別，所以規劃設計，必須立足實際，有的放矢地制定本地的規劃實施方案和發展目標。例如綠化設計，必須克服盲目追求速度和效果的急于求成傾向，絕不能以犧牲樹木，浪費自然資源為代價，走勞民傷財的路徑；其次要適應形勢，關注社會服務功能設計。除必須全面加強小城鎮基礎設施承載能力和市政設施、公共服務等基本功能建設外，尤其要針對全國城鄉老齡社會局面逐漸呈現的問題，從多方面入手，著力抓好城鄉社會公共服務、社會養老等相關硬件規劃設計和實施；最后要突出特色，盡力選擇具有區域個性的規劃設計模式。地域不同、經歷差異，特色多樣。為此，小城鎮規劃建設的主題風格必須鮮明獨特。要針對各地民風民俗、自然資源、文化背景等諸多因素，把最具代表性的精華突出表現好，形成優勢，彰顯內在魅力。

3.3 加強小城鎮規劃實施的監督管理

總結前一階段小城鎮規劃建設的實踐，借鑒國內外小城鎮發展的經驗，進一步強化小城鎮規劃實施的監督管理，及時發現問題解決問題，是絕對不可忽視的重要環節。沒有監管就是放任自流。

4 結語

小城鎮的規劃實施是一個復雜、系統、長遠的社會性工程，只要我們對我國城鎮化發展戰略精神的基本問題有正確的認識，立足于具體的實際，加強對小城鎮建設的規劃指導和管理，小城鎮建設一定是健康發展的。鼓勵群眾參與小城鎮規劃實施的監督管理，打牢堅實的群眾基礎。堅持“以人為本”的實質，就是要把鼓勵和依靠群眾的參與貫穿于小城鎮規劃實施之中。

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