公眾參與環境治理的二元法治路徑分析

摘 要：在傳統環境管制模式之下，政府是單一的環境管理者，環境管理方式機械。環境治理模式的興起使環境治理主體多元化成為可能。為了使環境治理不流于形式，應當在制度設計層面為非政府環境治理主體加大環境參與的深度與廣度提供保障，實現與政府在環境治理方面的良性互動。其中，環境公益告發以及環境公益訴訟制度的構建和完善是重中之重。

關鍵詞：環境治理;環境公益告發;環境公益訴訟

Abstract： Under the traditional mode of environmental control， the government is the only environmental controller which gives mechanical controlling way. The rise of environmental governance makes diversity of environmental governance subject possible. In order to make environmental governance less formalistic， relative regulation guarantee which deepen and widen non-governmental subject participation in environmental governance is necessary and is helpful for achieving interaction with government. Among the regulation guarantee system the environmental public interest whistleblowing and environmental public interest litigation are key factors.

Key Words： Environmental Governance; Environmental Public Interest Whistleblowing; Environmental Public Interest Litigation

作為運用于環境保護領域的一種新型社會治理模式，環境治理模式不僅有助于減輕政府履行環境保護職能的壓力，增加、改善和優化環境公共產品的供給，而且更是充分發揮廣大社會公眾環境參與積極性，進而轉變政府職能、提升國家環境治理能力的一次重大改革。因此，將環境治理簡單地視為一個新的宣傳口號抑或政府為逃避責任的權宜之計是片面且錯誤的。既然環境治理是政府轉變職能、提升國家環境治理能力的重大舉措，在此背景下研究非政府環境治理主體的法制保障便具有了理論與實踐意義。

一、環境管理模式的與時俱進：從環境管制到環境治理

環境管制模式的提出、構建與環境危機密切相關。20世紀中葉，發生了舉世震驚的“八大公害”事件，大自然對人類一次又一次的報復，迫使人類相信，必須對既有生產和生活方式進行必要的管制，整個人類社會才有存續下去的可能，認同環境管制的思潮為環境管制模式提供了生長土壤。盡管如何精準地定義環境管制不可能達成完全一致的意見，其核心內容卻不外乎以下兩個方面。1、政府作為唯一的環境管理者。環境問題的出現，歸根結底是“市場失靈”的結果。在運用市場這只“看不見的手”進行資源配置時，生產者的生產行為都是為了最大程度實現自身利益，而對生產行為導致的環境污染視而不見、充耳不聞。因此，為了解決“市場失靈”帶來的消極后果，在環境問題產生之初，人們自然而然地把環境管理的重任寄托于政府，期望用政府這只“看得見的手”對付“市場失靈”表現之一的環境污染。2、管理手段機械、單一。環境進入政府管理視野伊始，擺在政府面前的可依賴路徑只有管制一種。一方面，政府對企業生產行為直接進行限制或禁止，如對生產企業進行監管，對違規生產行為進行罰款、停產整頓甚至吊銷執照等等。此外，政府也可以通過征收排污費或環境稅將環境污染治理的成本攤入企業的生產行為中，進而影響企業的污染排放安排。

相對于早期對環境污染行為的完全放任，環境管制模式的引入對環境保護事業的開展具有重大作用，但該模式的局限性也顯而易見，這集中體現在政府進行環境管理時存在“政府失靈”。1、政府權能有限。政府雖然握有強大的行政權，但并非萬能。首先，立法權、司法權的行使是政府不能逾越半步的“雷池”，甚至行政權本身也只能在行政法的規定內行使，遵循“法無規定即禁止”的原則。其次，政府盡管占有大量的社會資源，但在應付紛繁復雜的環境問題時仍然捉襟見肘，政府管制模式在當下的沒落“部分地承認了這樣一個事實：政府永遠不可能擁有足夠的行政執法資源在全國范圍內24小時毫不間斷地監控每一個污染源” 。2、政府在“經濟人”和“生態人”理念之間搖擺不定。經濟職能和環境職能同時作為政府的重要職能，兩者的緊張關系使得政府在履行職能過程中不可避免地左右為難。以我國政府為例，改革開放以來，我國經濟發展的成就舉世矚目，但卻是以犧牲生態環境為代價的。在過去很長一段時間，“以GDP論英雄”的政績觀大行其道，而“綠色GDP”的政績觀則鮮有人問津。黨的《十八屆五中全會公報》雖然強調要“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度”，但是面對當前巨大的經濟下行壓力，很多地方政府又陷入了保經濟還是保環境的兩難選擇當中。政府對“生態人”理念貫徹的舉棋不定勢必影響環境管理的實際效果。3、重結果、輕過程的管理方式與環境污染的理想防治方式格格不入。無論是排污費和環境稅的征收，還是環境行政處罰，都必須以環境污染的已然發生為基礎，由于環境污染具有動態性、整體性和不可逆性，即使被監管者支付了相應對價或受到一定處罰，環境污染的事實已經出現，這種事后補救既浪費資源，也可能產生其他不穩定問題，甚至根本無法達到補救效果。4、管理行為本身也可能受到多方面因素的影響。如環境行政處罰、排污費的征收可能由于政府掌握信息的偏差、監管成本的高昂抑或腐敗導致制度效果大打折扣;對于一些環境要素的產權安排可能由于環境的不可化分性或交易成本高昂而不具有可操作性。

正是在傳統環境管制模式在應對愈演愈烈的環境問題疲態漸顯之時，環境治理模式日益興起。環境管理模式向環境治理模式的演變并非一蹴而就，而是經歷了一個從環境管理到參與式管理，再到環境治理的漸進過程 。環境治理模式作為治理理論在環境保護領域的具體運用，其之所以受到重視，在于“政策制定者、環境主義者、甚至工業行業都愈來愈認識到，改善環境所要求的不僅是簡單建立適當的環境行政管理機構和法規”，而要通過包括社會各方主體，如政府、企業、社區、非政府組織、個人積極參與環境治理。在這一基礎上，不同于傳統環境管理模式中對政府命令——控制——（處罰）模式的偏愛，環境治理模式主張“各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過程，各展其長、各得其所，形成多元治理格局” 。因此，如何完善相關制度，保障非政府環境治理主體能夠真正參與到治理過程中來就顯得尤為重要。

二、環境公益告發：政府與社會環境共治之紐帶

在非政府主體參與環境治理的過程中，應當清醒地看到，由于自身并無環境執法權，因此，當非政府主體對違法行為的監督、規勸不起作用時，與政府進行配合，運用環境執法權對環境違法行為進行禁止和處罰就變得尤為重要。環境公益告發正是將二元主體聯系起來的紐帶。我國《憲法》第41條是環境公益告發的憲法依據。新《環境保護法》第57條的規定也說明環境公益告發制度為環境基本法所肯認，但由于缺乏具體操作條款，故對告發人權益的保護與環境公益告發獎勵約束制度的構建更是當務之急。

（一）告發人權益保護制度

環境告發行為對被告發人的影響十分巨大，使得被告發人可能由于告發人的告發行為而名譽掃地、面臨嚴厲懲罰，甚至影響到部分被告發人的存續。因此，針對環境公益告發人的報復經常見諸報端。為了對環境公益告發人給予全面的保護，免除告發人的后顧之憂，政府必須重視對告發人權益的維護。

第一，告發人信息保密制度。構建完善的告發人信息保密制度首先要對告發方式進行科學認定，告發方式主要有兩種，一種為匿名告發，另一種為實名告發。匿名告發盡管最大程度地保護了告發人的身份信息不為除告發受理人以外的單位和個人知悉，但是其弊端也同樣明顯。由于匿名的告發方式，事后追責的可能性幾乎為零，使得過度告發和惡意告發的可能性大大增加;另一方面，由于匿名，受理告發的單位在獲知告發的初步線索后，在后續審查過程中沒有辦法主動聯系到告發人，如果需要對在先告發進行補強，無法聯系到告發人會使原本可以成功的告發失敗。實名告發制度雖然能使得環境公益告發更容易被重視，但是有時候，告發人的姓名、工作單位、家庭地址等和個人隱私關聯的相關信息就可能被受理告發的機關以及具體經辦人所知曉，在我國公民隱私權和個人信息保護制度不健全的現狀下，這些個人信息容易被濫用，嚴重的情況下，甚至導致告發人遭受報復。因此，必須設置必要的措施，提高告發受理單位及經辦人員依法行政的水平，樹立保護告發人個人信息的意識，形成制度化的處置程序，設立相關的義務、責任來約束可能的濫權行為。域外也有好的經驗，如韓國《公益告發人保護法》第12條規定，對違反保密義務的相關責任人可以“處三年以下有期徒刑或3000萬韓幣以下的罰金”，也可以要求告發受理機關負責人對責任人“采取懲戒等必要措施”。

第二，報復禁止規定。我國新環境保護法第57條第3款后半段規定：“（接受舉報的機關應當）保護舉報人的合法權益”，但是對于何為“合法權益”沒有進一步的規定。筆者認為，“合法權益”的核心內容至少應當包括保護告發人免受打擊報復。例如，在告發人是被告發人員工的情況下，告發人的告發行為不應當成為受到報復性處分的原因。各國在公益告發保護立法上，均存在對告發人懲罰措施的禁止規定。此外，無論告發人是否是被告發人員工或利益相關方，都應當受到人身傷害絕對禁止規定的保護。環境個案中有時候存在著復雜的利益糾葛，告發人被報復的例子時而存在，有的時候，一些報復行為甚至觸犯了刑法的相關規定，要承擔相應的刑事責任。

（二）環境公益告發獎勵制度

近年來，隨著環境問題重要性的日益上升，我國各地區先后制定并出臺了一系列的環境告發獎勵制度。越來越多的環境公益告發獎勵制度出臺固然值得肯定，但是其背后的不足之處也不容忽視。

第一，獎金數額少。如2015年，新的《環境保護法》正式實施，蘭州市環境保護局開展“向污染宣戰全民共行動”工業企業環境違法舉報有獎活動，舉報的違法行為一經查實，蘭州市環境保護局將給予舉報人500元現金獎勵，這種獎勵顯然過少。

第二，配套措施少。比如對于告發人自身安全的保護制度一直缺乏，安徽省在2014年出臺了《安徽省環境違法行為有獎舉報暫行規定》，但在實施過程中，卻審查到很多舉報不在獎勵的范圍內。這其中的原因，我們不得而知，但是基于自身安全的考慮無疑是環境公益告發制度的一個重要因素。

第三，獎勵條件過于嚴苛。如根據《合肥市環境違法行為有獎舉報辦法（試行）》（下文簡稱《辦法》）。市民告發的環境違法行為一經查實，可獲得300元至3000元不等的現金獎勵。但是，截至2013年12月19日，這項獎金竟然“沒有發出去一筆” 可見，過于嚴苛的范圍局限勢必影響到環境公益告發獎勵制度的作用。

（三）環境公益告發約束制度

不可否認，在成功的環境公益告發之外，還有利用虛假信息，過度濫用告發制度等不當行為。如果任由其進行，會對環境公益告發制度造成不利影響。因此，建立對環境公益告發的約束機制實屬必要。根據告發人的主觀目的，不當告發可以分為善意告發和惡意告發，約束機制也應當相應分為審查中止機制與審查懲罰機制。審查中止機制適用于經審核發現告發人進行不當告發行為且為善意時，告發受理機關將告發程序中止的制度，如善意告發人沒有后續行為，則中止轉變為終止，整個告發行為宣告結束;如善意告發人對原不當告發進行補強而成為合格告發時，中止的程序可以繼續。審查懲罰機制適用于進行不當告發的惡意告發人，如未造成嚴重后果，則應對惡意告發人進行警告等輕微處罰的同時終止告發程序;如造成嚴重后果，則還可能追究惡意告發人的刑事責任。

三、環境公益訴訟：環境公眾參與之司法保障

法諺有云，“有權利必有救濟”，離開了救濟制度，權利有如空中樓閣。環境公益訴訟就是為了非政府環境治理主體在與環境義務不當履行者溝通不暢、自身環境參與權無法順利實現時而設置的最后司法保障制度。環境行政管理作為環境保護的最主要路徑毋庸多言，但是要真正實現對環境公共利益的全方位保護則必須充分發揮行政權的專業性和司法權的監督作用，同時避免司法權對行政權造成不當干涉 。換言之，盡管環境公益訴訟追求的目標是“零” ，但這一目標不能通過刻意回避適用環境公益訴訟制度來實現。具體來說，就是要構建起暢通的環境公益訴訟與環境行政執法的銜接制度的基礎上，完善環境民事公益訴訟制度，適時推動環境行政公益訴訟立法。

（一）加強環境公益訴訟與環境行政執法的銜接

關于環境公益訴訟與環境執法的銜接制度應著重處理以下三方面問題。

第一，設立訴前通知程序。如美國特別規定了環境公益訴訟起訴主體在提起環境公益訴訟之前必須通知相對方，并在通知到達60天以后才能提起訴訟。這項制度的規定相當于在環境公益訴訟的可能起訴主體和可能被告之間設立了一個緩沖期來解決問題，具有較高的借鑒意義。

第二，規范自由裁量行為。應通過對既有的自由裁量行政行為的具體應用案例進行分析、總結，使之上升為作出同類行為應當參照的典范。如果在后續的行政工作中遇到類似情況，在無其他特殊原因的情況下，應當作出與典范案例相一致的行為。如果與指導案例出入太大，也可以通過“舉重以明輕，舉輕以明重”的方法對該具體自由裁量行政行為性質進行精確認定。

第三，豁免環保機關的積極行為。環境公益訴訟的終局性途徑地位并不是完全消極、被動的。即使環境行政機關采取了非特定措施的其他積極措施，環境公益訴訟起訴主體仍有資格提起環境公益訴訟要求環境行政機關采取該特定措施。

（二）環境民事公益訴訟的完善

第一，第一順位的原告應為環保行政機關。相對于環保社會組織，政府擁有更多的人力、財力、物力，由其提起環境民事公益訴訟在同等情況下更容易實現預期效果;政府環境行政不能達到預期效果也可能面臨作為環境行政公益訴訟被告的風險，賦予其第一位的起訴序位也有利于規避風險。

第二，檢察機關作為國家的公訴機關，可作為第二順位的原告。即只有當其他在先序位的起訴主體沒有起訴時，檢察機關才能提起環境民事公益訴訟。

第三，公民個人是最后考慮的起訴主體。相對于其他起訴主體，作為個體的公民個人無論在法律專業性抑或技術水平上都要相對弱勢，這種懸殊的實力增加了個案的敗訴幾率，對司法資源的合理利用也有影響。因此，宜作為最后序位的起訴主體。

（三）環境行政公益訴訟的完善

新《行政訴訟法》新增的第25條第4款實際上形成了檢察機關壟斷包括環境行政公益訴訟在內的行政公益訴訟起訴資格，其合理性同樣有待商榷。一方面，前文提到的檢察機關兼具法律監督機關和公益訴訟人的身份，其必然帶來的角色混同困境使得檢察機關作為環境行政公益訴訟唯一的起訴主體不利于該項制度作用的最大發揮。另一方面，檢察權作為公權力的一種具體類型，客觀上需要接受社會公眾的監督，而通過共享起訴資格，在檢察機關基于一些原因沒有提起環境行政公益訴訟時進行補位起訴，有利于對檢察機關進行監督和對環境公益的全方位保護。同環境民事公益訴訟一樣，當前完善環境行政公益訴訟的重要方向之一同樣是構建起科學合理的起訴主體序位制度。

相較于環境民事公益訴訟，環境行政公益訴訟應當首先將環境行政機關排除在適格起訴主體范圍之外。原因在于：環境行政機關是可以把爭議問題放在本機關職權范圍內解決，有的問題涉及專業，司法機關未必能夠有效處理。司法資源有限，從個案看，應該首先窮盡行政職權內的努力，司法只是最后救濟方式，而不是看成是一種解決問題的常態。在此基礎上，檢察機關作為公權力的代表，在資源、專業性和組織形態上訴訟能力均要強于環保社會組織。環保社會組織和個人在個案中會遇到很多問題，例如經費難、取證難等問題，有時候難以強有力地推動個案進展。相反，檢察機關作為法律監督機關，在調查取證方面比其他兩類起訴主體都更加具有權威和優勢，能以較高的法律專業水平和綜合實力與被告抗衡，更好地促使司法權對行政權的制約。綜上，環境行政公益訴訟的起訴主體序位宜為檢察機關、環保社會組織、公民個人。

注釋：

①徐祥民、凌欣、陳陽：《環境公益訴訟的理論基礎探究》，《中國人口？資源與環境》2010年第1期，第150頁。

②楊立華、張云：《環境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理》，《公共行政評論》2013年第6期，第130頁。

③羅豪才、宋功德：《公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視》，《中國法學》2005年第5期，第7頁。

④新華網：《各地多次調整環境違法有獎舉報制度 重獎之下必有勇夫？》，網址http：//news.xinhuanet.com/energy/2014-09/16/c_1112499713.htm，2018年4月16日最后訪問。

⑤浪網：《安徽實施有獎舉報環境違法遇尷尬：僅一人領獎》，網址http：//ah.sina.com.cn/news/s/2015-07-22/detail-ifxfaswi4181235.shtml，2018年4月16日最后訪問。

⑥安晚報：《舉報環境違法有獎？設立三年沒發過——環保部門稱萬余件環境違法投訴均不符合獎勵條件》2013年12月19日第AII04版。

⑦明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，《中國法學》2016年第1期，第49頁。

⑧廖建凱：《生態損害救濟中環保組織的錯位與歸位——以“中國綠發會訴中鋁民事公益訴訟案”為切入點》，《求索》2017年第10期，第137頁。

作者簡介：

任雅煊（1982-），女，民族漢，學歷：在讀在職碩士研究生 研究方向：人類學。