實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域全面開放與協(xié)同發(fā)展的法治保障

摘 要：當(dāng)前，環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律環(huán)境不佳，面臨著綜合性協(xié)同發(fā)展促進(jìn)法缺位與地方性法規(guī)存在矛盾的雙重困局。比如，關(guān)于“個人能否從事電子出版物經(jīng)營”之規(guī)定，各省市規(guī)定存在較大差異;再如，在水污染防治、計量監(jiān)督管理等方面的地方法規(guī)，同樣存在差異。各地法規(guī)之間的交叉、沖突與抵觸，均會對協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生不利影響。針對環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，本文特提出相應(yīng)完善建議。

關(guān)鍵詞：協(xié)同發(fā)展;法律環(huán)境;法律保障

一、以全面深化改革為契機(jī) 促進(jìn)開放與協(xié)同發(fā)展

實現(xiàn)環(huán)渤海區(qū)域開放與協(xié)同發(fā)展的根本途徑是找到區(qū)域內(nèi)各省市行政區(qū)劃的共同利益。習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上發(fā)表的題為《開放共創(chuàng)繁榮 創(chuàng)新引領(lǐng)未來》講話中重申“人類命運共同體”這一理念，并明確提出“變革創(chuàng)新”“推進(jìn)互聯(lián)互通”、“加快融合發(fā)展”等重要思想。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了建立健全跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的總體思路，從頂層設(shè)計角度為破解環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展困局明確了方向。從兩次會議的精神來看，國家利益便是環(huán)渤海區(qū)域開放與協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中的共同利益。以國家利益作為區(qū)域內(nèi)共同利益，會使各方認(rèn)同感更強(qiáng)，以國家利益去破除已然固化的利益藩籬力度更大、阻力更小。

在深化改革進(jìn)程中，中央提出了“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的總體方向。在具體制度設(shè)計上，《決定》第9條、第51條提出的建設(shè)統(tǒng)一、開放的市場及改革自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制的規(guī)劃，為跨區(qū)域開放協(xié)同發(fā)展提供了資源共享、協(xié)調(diào)使用的基礎(chǔ)。而財稅體制改革進(jìn)程中協(xié)調(diào)央地政府事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系，為環(huán)渤海區(qū)域一體化發(fā)展提供了國家政策支持。《決定》第19條明確指出，“對于跨域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”，依此，對于跨區(qū)域共同項目，中央可通過轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)一部分本因由地方政府負(fù)擔(dān)的支出。在體制機(jī)制創(chuàng)新方面的創(chuàng)新，同樣為區(qū)域開放協(xié)同發(fā)展提供了助力。例如，《決定》第 58 條提出，“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，為跨區(qū)域協(xié)作提供了最高權(quán)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。上述舉措都為環(huán)渤海區(qū)域開放與協(xié)同發(fā)展提供了良好契機(jī)，我們應(yīng)牢牢抓住機(jī)遇，加快發(fā)展。

二、建立環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制

環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制應(yīng)在我國現(xiàn)有立法體制之下，遵循中央統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)前環(huán)渤海區(qū)域“域情”，探索出適合環(huán)渤海區(qū)域開放與協(xié)同發(fā)展法制需求的路徑。

（一）行政協(xié)議法律化

行政協(xié)議法律化是指通過立法方式，將簽訂主體、訂立程序、生效要件、審查備案等協(xié)議制定各方面內(nèi)容加以法律化，同時明確其效力等級，進(jìn)而為行政協(xié)議的制定、實施及責(zé)任提供法律依據(jù)和保障。在實踐中，環(huán)渤海區(qū)域各地方政府已為協(xié)商解決公共事務(wù)管理過程中的共性問題，繼而相互之間簽訂合作協(xié)議。就目前來看，環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議已經(jīng)獲得一定程度的發(fā)展。從已簽訂的框架協(xié)議來看，主要涉及經(jīng)濟(jì)合作、司法或執(zhí)法合作、磋商機(jī)制建立及協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)等方面。

因行政協(xié)議的契約屬性，其會對締結(jié)方產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力。此外，環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議是在國家政策許可范圍之內(nèi)簽訂的，具有“軟法”屬性特征，雖不能依靠國家強(qiáng)制力加以保障且沒有法律效力，但仍可對其行為產(chǎn)生拘束力。對于環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同立法而言，環(huán)渤海區(qū)域各省市基于對內(nèi)部立法關(guān)系的合意，訂立行政協(xié)議，具有軟法屬性。但相較于有國家強(qiáng)制力保障的“硬法”而言，軟法在鞏固區(qū)域內(nèi)立法關(guān)系方面作用有限，因此，將行政協(xié)議法律化是有現(xiàn)實必要性的。在環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議法律化之后，其效力位階應(yīng)高于地方政府規(guī)章。

（二）制定區(qū)域政府規(guī)章

區(qū)域政府規(guī)章應(yīng)區(qū)別于主要規(guī)定具體事項的政府合作協(xié)議，著眼宏觀規(guī)制。

我國行政立法中的規(guī)章分為國家各部委指定的部門行政規(guī)章及地方行政規(guī)章。對于環(huán)渤海區(qū)域這種省際間合作區(qū)域，并未出臺政府規(guī)章。為適應(yīng)區(qū)域開放與協(xié)同發(fā)展的需要，可在區(qū)域內(nèi)增加區(qū)域政府規(guī)章這一創(chuàng)新模式。其應(yīng)將省際間公共事務(wù)作為調(diào)整對象，并將其效力嚴(yán)格限于本區(qū)域之內(nèi)。區(qū)域政府規(guī)章具有高效、便捷、實用性強(qiáng)等諸多優(yōu)勢，但其應(yīng)在國家法制統(tǒng)一的前提下，嚴(yán)格按照法定程序。經(jīng)全國人大常委會或國務(wù)院授權(quán)，由各省市首長牽頭，成立區(qū)域政府規(guī)章立法委員會，按本區(qū)域域情制定在區(qū)域內(nèi)普遍適用的區(qū)域政府規(guī)章。

三、加強(qiáng)環(huán)渤海區(qū)域各省市的司法協(xié)助

由于環(huán)渤海區(qū)域各地社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，當(dāng)前區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)程度并不平衡，存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、跨省案件處理難度大、多元化糾紛解決機(jī)制有待完善等問題。建立區(qū)域內(nèi)法院執(zhí)行協(xié)作機(jī)制，可以通過資源、信息共享，跨區(qū)域聯(lián)動等途徑，進(jìn)一步提高司法執(zhí)行效率，降低司法成本，從而更好地維護(hù)法院權(quán)威及當(dāng)事人權(quán)利。從國內(nèi)已有經(jīng)驗來看，早在2015年，京津冀三地高級人民法院便創(chuàng)新性地簽署了執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議書，并以此為基礎(chǔ)，建立起三地司法執(zhí)行協(xié)作機(jī)制。該協(xié)議對委托查詢、查封等法律文書的送達(dá)，以及拘留等強(qiáng)制措施等協(xié)作執(zhí)行事項進(jìn)行了明確，并提出了委托被執(zhí)行人財產(chǎn)所在地或被執(zhí)行人住所地法院辦理部分執(zhí)行事項的措施。此外，協(xié)議還在簡化異地執(zhí)行手續(xù)等方面做出了努力。在環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，可借鑒京津冀三地高級人民法院所做的創(chuàng)新舉措，簽訂環(huán)渤海區(qū)域執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議書，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各省市的司法協(xié)助。

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作者簡介：

張向宇（1992—），山西省晉城市人，山西財經(jīng)大學(xué)2016屆（法學(xué)院）學(xué)術(shù)型碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法.