產業升級背景下城鎮低效用地再開發的路徑優化

陳晨　雷高魁　吳云

摘 要：在產業升級的背景下，本文討論了我國低效用地再開發的三種模式，即重建再開發、綜合整治和保護利用，并在此基礎上總結這些模式存在的問題，同時強調工業遺產與低效用地再開發的融合，在保護工業遺產的同時實現工業遺產利用價值，最后提出在產業升級背景下城鎮低效用地再開發的路徑優化策略。

關鍵詞：產業升級;低效用地;路徑優化

一、引言

2019年為改革開放40周年，當前我國經濟正處于轉型升級的關鍵階段，強調城鎮化發展是我國今后重要的經濟增長點。但在我國城鎮化進程中，出現了對自然資源的過度開發與利用現象，導致了資源浪費嚴重、利用效率不高、污染嚴重等問題。以土地資源為例，改革開放以來，為滿足工業化需求，新增建設用地明顯增多，企業對土地的利用總體呈粗放型，很多土地的投入與產出不匹配，使我國存在大量的低效用地。

我國低效用地主要包括布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，國家規定的禁止類、淘汰類產業用地，“退二進三”類產業用地，還包括老城區、城中村、棚戶區、老工業區等。隨著城鎮化的快速推進，城市用地迅猛擴張，導致土地供需之間的矛盾逐漸突出，一味地依靠新增建設用地來發展經濟并非長久之計，如何有效地盤活存量用地、提高土地利用率已成為當前相關部門的重點工作。

為改善土地利用問題，2008年起，國土部和廣東省共同開展土地節約集約用地試點示范省建設，推進“三舊”改造，土地集約利用思想在這時被正式提出。隨后，各地開始進行土地整治，土地利用問題逐漸受到了高度重視。在《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》中再次提出要加快轉變國土開發利用方式，全面提高國土開發質量和效率，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略，統籌推進形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”的總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發保護制度，提升國土空間治理能力，為實現“兩個一百年”奮斗目標與中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐和基礎保障。

二、文獻綜述

關于低效用地再開發模式的研究，余亦嘯（2015）以“三舊改造”為背景，認為低效用地再開發的主要開發模式有三種，即拆（重建再開發）、改（綜合整治）、留（保護利用），進一步分析認為舊廠房可以采取自行改造、公開出讓、公益征收模式，舊村莊可以采取重建再開發和綜合整治兩種模式。陳基偉（2013）基于對上海工業用地再開發的現狀分析，總結了上海工業用地再開發既有路徑，在此基礎上提出了產業轉型模式、區域優化模式、基地園區模式及集體土地再開發模式四種再開發模式。關于低效用地再開發路徑優化的研究，目前學者們的看法較為相似，如王磊等（2019）認為目前低效用地再開發路徑上存在市場參與度不高、政策統籌力不強、政策差異化不夠等問題，要集中解決歷史遺留問題，增強市場主體參與的動力，重視因地制宜差異化開發。同時，對城鎮土地來說，在對其進行重建再開發、綜合整治的過程中，越來越多學者認為應考慮產業結構調整問題，這方面的研究主要集中在國外。而本文的特色在于考慮工業遺產再開發模式，也有部分學者在研究低效用地再開發問題時提到工業遺產這一特殊地塊，如魏西云（2018）在討論城鎮低效用地再開發的路徑優化問題時，就提到了工業遺產轉型模式，他以上海楊浦發電廠為例，既實現了傳承歷史文脈的初衷，又加快了產業升級，完善了區域功能，實現了社會效益和經濟效益的有機融合。

三、城鎮低效用地再開發的模式

目前，我國各地開展低效用地再開發的途徑主要集中在對原有用地的推倒重建、部分保留部分改造。另外，較為粗放的城市開發模式下有大批工業遺產受到拆除和毀壞，因此，在推進低效用地再開發和促進產業升級的過程中，可以將工業遺產用地考慮進來，在保留工業遺產文化特色的同時充分利用遺產地塊實現產業升級。目前，已有部分地區開始采用這種模式，但基本存在商業化過度、文化特色逐漸缺失等問題，背離了最初想要達到的社會效益的初衷。結合工業遺產這一特殊地塊，本文將低效用地再開發的模式分為重建再開發、綜合整治和保護利用三種模式。

對產業發展落后、產能不高、不能與城市規劃相適應的土地可以采用重建再開發模式，把落后的產業完全淘汰，改變土地性質和用途，為土地重新注入新的活力。比如，美國波特蘭珍珠區就是將原來的舊工業地塊進行重建再開發，主要通過規劃、補貼、稅收政策優惠、貸款低息等路徑，秉持綠色可持續發展理念，成功轉型為集約型城市中心區。

部分城市地塊可能缺乏系統的規劃，導致該地塊產業布局混亂、零散，產業鏈存在升級的空間，可以調整其內部結構，將不同產業之間緊密聯系起來，形成完整的產業鏈，讓土地在城市建設中“活”起來。例如，法國魯爾工業區并沒有廢舊立新，而是集中整治污染問題，補充缺少的新興產業帶動原有產業發展，進行產業結構調整。

城市更新過程中出現的低效用地大多數是歷史遺留下來的，這批低效用地在過去也曾為當地經濟發展作出足夠的貢獻，只是在時代的浪潮下它們逐漸落后，這是歷史遺留問題。目前，很多城市已經開始發展文化創意產業，重新規劃建成博物館、景觀公園等，不難發現，這些城市就是在這批工業用地的基礎上盤活產生的，它們試圖在繼承歷史文化的同時帶動經濟發展，上海田子坊就是最典型的代表，但在這種新興產業的背后，慢慢出現了很多難以解決的問題。以田子坊為例，現在已經很難在其中感受到歷史文化氛圍，濃厚的商業化氣息、游客眾多，更是給周圍老居民的生活帶來很大困擾，漸漸背離了保護利用模式的初衷。

四、城鎮低效用地再開發的問題及路徑優化

（一）城鎮低效用地再開發的問題

目前，我國經濟增長的動力已經從要素和投資驅動轉向依靠服務業發展與創新驅動，經濟發展形式被迫開始轉變，要求城市土地開發必須轉向更高效、更集約的開發模式，從現有開發案例來看，不管采用何種開發模式，其開發路徑都單一且相似，還會涉及土地權屬、歷史遺留等問題，根據調研結果，目前我國城鎮低效用地再開發在模式和路徑上主要存在以下幾個方面的問題。

第一，開發主體單一。在開發主體上以政府主導為主，負責進行土地收儲、拆遷補償。我國施行耕地占補均衡制度和土地有償利用制度，按照有關規定，必須交納土地有償使用費、耕地開墾費等，在低效用地再開發中需要大量資金辦理土地征收手續，然而，大部分企業不愿意補辦用地手續。由于企業不愿意在重建再開發過程中承擔相應的拆舊成本及費用，加大企業開發的資金壓力，導致缺乏市場參與度，自身積極性不高。雖然規定土地必須采取招標拍賣掛牌方式出讓，相對公平公開，但這使得土地權屬人擔心自己會被排除在利益分配之外，再加上相應的激勵政策較少，再開發后的稅收也沒有大幅減免，未能有效引導土地使用權人、社會集體組織和市場主體加入到城鎮低效用地再開發隊伍中。但是，投資資金需要多樣化，政府能提供的資源畢竟有限，需要社會主體進行大量投資，社會需求與群體意愿之間產生的矛盾阻礙了低效用地再開發的進度和效率。

第二，土地權屬不明晰。科斯在產權理論中認為，只要產權明晰、交易費用為零，就可以使資源配置達到帕累托最優。在處理城鎮低效用地中，存在很多違法用地和土地產權問題，征收難度較大，尤其是城鄉交界處的土地產權糾紛現象嚴重，導致很多規劃的低效用地再開發項目因權屬問題在集體內部達不成一致意見而無法按期開工。

第三，利益分配機制不完善。再開發過程中必須考慮該地塊自身及周邊的實際情況，因地制宜，解決好拆舊后群眾的住房及補貼問題;其次就是開發商和土地權屬人之間的矛盾，近年來，土地權屬人可以在開發前獲得足額補償，但公共利益分配的比例偏低，而合理的分配機制對調動社會參與積極性又具有重要作用。在現實中，個別被拆遷戶的不合理要求，對補償標的或補償金不認可，導致“釘子戶”難以及時解決。因城鎮房屋拆遷而引發的利益沖突，已經成為影響城鎮化進程和社會安定的突出問題之一。

第四，歷史遺留問題。一方面，城中的舊工業地塊本身的容積率、建筑密度未達指標，重建再開發會破壞歷史遺跡，綜合整治時土地所有人和土地使用人的矛盾難以解決，只能力求在不破壞歷史遺跡的基礎上二次開發，但顯然這種整治措施會出現擾民現象，最終使歷史文化淹沒在濃厚的商業化氣息中。另一方面，在改革開放初期，為促進經濟發展，地區政府通過優惠的投資政策和低廉的土地價格吸引企業投資，這種低門檻的土地分配方式導致許多企業低價占地卻不生產經營，也導致大批污染嚴重的產業出現，土地資源浪費嚴重。土地劃撥具有無償性，沒有土地成本就會不珍惜土地使用權，最終這種粗放利用土地的方式使土地利用效率低下。

（二）城鎮低效用地再開發的路徑優化

針對以上歸納的問題，本文認為應從以下幾個方面進行路徑優化。

第一，開發主體多樣化，提升公眾參與度。對于合同和法律未規定應重新出讓土地的城鎮低效用地，應鼓勵原土地使用權人自主開發，或給予一定的土地出讓金，調動原土地使用權人的積極性;集體建設用地與國有建設用地有差異，應取消對集體建設用地的有關限制，尤其針對“城中村”問題，讓集體組織加入到城鎮低效用地再開發建設中來，同時也鼓勵集體組織自行改造或合作改造，既提升了公眾參與度，又化解了征地拆遷和利益分配問題;目前，仍需給政府松綁，激發市場活力，不能一味地讓政府出面征收土地再進行出讓，原土地所有權人、使用權人均應參與開發，保證更多利益群體參與進來，這不僅可以活躍市場，還能帶來大量投資資金，做到利益共享、風險共擔;最后，可以探索政府與公眾合作的開發路徑，政府負責制定政策、做好監管、完成征地拆遷工作，公眾負責資金保障，也可以把公眾完全拉入前期工作中，最后再平衡雙方的收益。

第二，規范產權制度，解決歷史遺留問題。首先要保證再開發的這些土地都有規范的用地手續，對違法用地可以簡化審批流程，完善用地手續，尤其要辦理好土地確權登記手續;還要解決好改變用途的土地問題，在對低效用地進行重建再開發時，要制定好改造方案，改變用途后要評估市場價格補繳差額，按照國有建設用地辦理用地手續;為提高土地利用效率，對邊角地等特殊地塊應采用綜合整治模式，通過協議出讓方式與周邊地塊綜合開發。明確土地權屬，對產權不明晰的地塊要么收為國有，要么盡早將產權歸屬問題解決好，按照統一的規則和標準進行土地確權，讓土地流動起來，產權一旦明晰，公眾參與盤活建設用地的積極性也會提高。

第三，加大投資資金保障。政府補貼起到的作用很小，需要將投資資金多元化，可以實施激勵措施，如對有效投資的企業給予財政獎勵和稅收優惠，否則按最高標準征稅，對低效用地投資的企業有限安排貸款，給予利率優惠，讓更多企業愿意自主投資;在土地價款上也可以適當放松，對原低效用地進行綜合整治的可以不征收土地價款，鼓勵企業轉型升級;需要重建再開發的地塊，除了補償金，對主動配合改造的企業給予獎勵，政府負擔費用，鼓勵企業再開發，只有先提高企業和社會群體的積極性，投資資金問題才能有效解決。此外，還可以調整土地出讓金分成制度，把出讓金撥付給集體經濟組織一部分，使更多社會主體參與低效用地再開發，以提高資金保障能力。同時，要拓寬融資渠道，比如，可以通過發行債券、抵押等方式進行融資，將金融機構也納入到城鎮低效用地再開發體系中，緩解資金周轉壓力，降低政府過度負擔債務的風險。

第四，完善利益分配制度。低效用地再開發過程中，存在政府、開發商、被拆遷人三方利益主體，政府代表城市整體利益，開發商代表企業利益，被拆遷人代表個體利益，為避免拆遷補償時發生利益沖突，因土地用途改變、投入加大帶來土地增值，政府應分享土地增值收益，社會群體應通過政策扶持共享增值收益，原土地使用人應在讓渡使用權時共享增值收益，企業在騰退土地時，不愿意按照工業用地價格計算補償收益，也希望能共享土地增值收益。在落實具體再開發項目時，應弄清三方利益主體的不同訴求，有針對性地規劃收益分配方式和比例，避免開發過程中出現利益糾紛，導致項目無法按期開展，要兼顧效率與公平。

第五，重視工業用地與工業遺產相結合。當前，在對低效用地再開發的過程中，很少將對工業遺產的利用寫入相關指導意見中，因為工業遺產身份的特殊性，涉及的部門較多，所以沒有明確將其作為低效用地的一部分。城鎮大部分低效用地都是歷史遺留下來的工業用地，因為相關產業已經不符合社會發展要求，逐漸在城鎮發展過程中暗淡下來，形成了低效用地，但這部分地塊具有傳承歷史文化的價值，不應進行重建再開發，綜合整治也難以滿足產業升級要求，因此保護利用是最合適的模式，現有的保護利用途徑主要是形成文化創意園區、博物館和公園，但博物館和公園這種模式很難在大眾心里植根，開發出來的效果不佳，而創意園區雖然大眾認可度高，但過度商業開發也早已感受不到歷史氣息。工業遺產是城市發展的痕跡，低效用地再開發應做到開發和保護兼顧，因此，做好規劃銜接協調工作十分有必要，除了政府、國土部門，在編制規劃時文物保護單位也要參與進來，在規劃時要考慮經濟效率和文化價值，借鑒已有案例，避免出現類似問題，逐步提高城鎮低效用地再開發的效率與工業遺產保護之間的兼容性。

五、結論

目前，我國對城鎮低效用地的界定并不明確，各地對低效用地類型的劃分也不一致，需要完善并統一低效用地的界定標準，進一步控制新增建設用地數量，積極盤活存量土地，將嚴格的耕地保護制度和集約節約用地策略落實到位，優先供應存量建設用地和閑置的低效土地，這是提高城鎮土地利用效率的有效途徑。充分挖掘土地資源的利用潛力，如對工業遺產地塊再開發，改變粗放的土地利用方式，這也是推動新型城鎮化建設的必經之路和解決土地供需矛盾的最佳路徑。

從產業升級角度來看，存在落后、產能過剩等低效經營產業的地塊就應被認定為低效用地，因為它沒有將有限的土地資源的利用率達到最大化，不符合產業發展要求。因此，進行低效用地再開發，必須考慮經濟發展最前沿的東西，確定開發模式和開發路徑后，要推進產業結構轉型升級，大力引入高科技企業，秉持綠色可持續發展理念，產業要集聚，要增加二、三產業比重，同時力求形成一條循環的產業鏈，致力于產業間和產業內的升級，有利于治理污染、保護環境，吸引先進技術，招商引資，給城市帶來更多發展的空間。

本文以產業結構、產業升級為理論基礎，基于三種模式對城鎮低效用地再開發的路徑進行研究，探索低效用地再開發的路徑優化策略，再結合前期對工業遺產再開發現狀的研究，將工業遺產與產業升級結合起來是本文的創新之處，符合可持續發展戰略和城鎮化要求，同時對工業遺產的保護具有很大的價值。目前，我國城鎮低效用地再開發需要做的工作還有很多，要科學編制盤活存量建設用地的規劃，完善低效用地再開發的市場準入機制，政府尤其要做好統籌工作，平衡好各方利益關系，讓整個再開發系統內部活躍起來，解決好開發路徑中存在的問題。當然，低效用地再開發是一項龐大而復雜的工程，本文所述的開發模式和開發路徑不夠全面，只是針對保護利用模式和工業遺產再開發作出強調，結合產業升級背景，希望有一定的借鑒意義。

參考文獻

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