淺析最高院指導案例76號：“萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案”

趙青

摘要：司法實踐中經常會出現行政合同與民事合同出現交叉的情形，那么這兩種合同的性質應如何認定，應如何區分，本文將圍繞最高院指導案例76號展開分析。

關鍵詞：行政協議;指導案例;復函效力

案情概要

原告萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司（以下簡稱亞鵬公司）于2006年2月12日以投標競拍方式并以人民幣768萬元取得了TG-0403號國有土地使用權，并于2006年2月21日與被告市國土局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。合同約定出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀。土地使用權出讓金為每平方米331.42元，總額計人民幣768萬元。2006年3月2日，市國土局向亞鵬公司頒發了萍國用（2006）第43750號和萍國用（2006）第43751號兩本國有土地使用證，其中萍國用（2006）第43750號土地證地類（用途）為工業，使用權類為出讓，使用權面積為8359平方米，萍國字（2006）第43751號土地證地類為商住綜合用地。2012年7月30日，萍鄉市規劃局向萍鄉市土地收購儲備中心作出《關于要求解釋〈關于萍鄉市肉類聯合加工廠地塊的函〉》中有關問題的復函（以下簡稱“復函”）中也指出TG-0403號國有土地為商住綜合用地，冷藏車間維持其功能。

原告遂于2013年3月10日向法院提起行政訴訟，要求判令被告將萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的地類用途由“工業”更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現狀）。撤銷被告“關于對市亞鵬房地產有限公司TG-0403號地塊有關土地用途問題的答復”中第二項關于補交土地出讓金208.36萬元的決定。

江西省萍鄉市安源區人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6號行政判決：一、被告萍鄉市國土資源局在本判決生效之日起九十天內對萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的8359.1㎡的土地用途應依法予以更正。二、撤銷被告萍鄉市國土資源局于2013年2月21日作出的《關于對市亞鵬房地產開發有限公司TG-0403號地塊有關土地用途的答復》中第二項補交土地出讓金208.36萬元的決定。宣判后，萍鄉市國土資源局提出上訴。江西省萍鄉市中級人民法院于2014年8月15日作出（2014）萍行終字第10號行政判決：駁回上訴，維持原判。

爭議焦點與裁判要點

我認為本案的爭議焦點如下：一、TG-0403號地塊土地用途是否為商住綜合用地;二是冷藏車間維持現狀是保留其土地性質還是保有其冷藏功能;三是萍鄉市規劃局所作出的《關于要求解釋〈關于萍鄉市肉類聯合加工廠地塊的函〉》中有關問題的復函的法律效力問題。

法院生效裁判認為：行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，本案行政協議即是市國土局代表國家與亞鵬公司簽訂的國有土地使用權出讓合同。行政協議強調誠實信用、平等自愿，一經簽訂，各方當事人必須嚴格遵守，行政機關無正當理由不得在約定之外附加另一方當事人義務或單方變更解除。本案中，TG-0403號地塊出讓時對外公布的土地用途是“開發用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀”。但市國土局與亞鵬公司就該約定的理解產生分歧，而萍鄉市規劃局對原萍鄉市肉類聯合加工廠復函確認TG-0403號國有土地使用權面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質是商住綜合用地。萍鄉市規劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質一致，且該解釋是萍鄉市規劃局在職權范圍內作出的，符合法律規定和實際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對市國土局關于土地使用性質的判斷產生約束力。因此，對市國土局提出的冷藏車間占地為工業用地的主張不予支持。亞鵬公司要求市國土局對“萍國用（2006）第43750號”土地證（土地使用權面積8359.1平方米）地類更正為商住綜合用地，具有正當理由，市國土局應予以更正。亞鵬公司作為土地受讓方按約支付了全部價款，市國土局要求亞鵬公司如若變更土地用途則應補交土地出讓金，缺乏事實依據和法律依據，且有違誠實信用原則。

案例評析

在上述案例中本文認為有以下幾個問題值得去研究，如原被告雙方之間所簽訂的合同性質為行政合同還是民事合同？依照招投標出讓所獲得的土地用途登記需要變更時是否應補繳土地出讓金？萍鄉市規劃局是否有權對土地用途或者性質做出解釋以及在本案中所提及的規劃局作出的《關于要求解釋〈關于萍鄉市肉類聯合加工廠地塊的函〉》中有關問題的復函是否具有法律效力？原告亞鵬公司提起行政訴訟的法律依據是什么？下文筆者將針對上述幾個問題展開探討。

原被告雙方之間所簽訂的合同性質

行政合同是指行政主體為了實現特定的行政管理目標，與其他行政主體或者與行政相對人之間基于意思表示一致而達成的協議。行政合同具有如下特征：第一、行政合同的雙方當事人中，至少有一方是行政主體;第二、行政合同的目的是為了實現特定的行政管理目標或者為了維護社會公共利益;第三、行政合同屬于一種雙方的行政行為;第四、行政主體對于行政合同的履行、變更或解除享有優益權。第五、行政合同雙方當事人因履行行政合同發生的爭議，受行政法調整，根據行政法有關規則，通過行政法上的救濟途徑（復議、訴訟）予以解決。

行政合同與民事合同具體應如何進行區分？行政合同與民事合同的區分標準主要包括主體標準、目的標準與行政優益權標準三種。第一、主體標準，即主體之一是否為行政機關。第二、目的標準，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個體私利。行政合同的目的是實現行政機關的行政職責，完成行政任務，為公共利益;而民商事合同簽訂的目的是為了合同主體的個體利益。第三、行政優益權標準，即從合同主體是否享有行政優益權進行判斷。換言之，在合同的簽訂、履行、解除、終止過程中，行政機關是否居于主導地位，行政職權是否在合同履行中起主導作用，行政主體是否享有合同的發起權、合同履行的監督權和指揮權、單方面變更合同權、單方面解除合同權等。在其權利義務的約定上，是否體現行政管理關系，是否具有不對等性。行政機關享有行政優益權，合同內容體現出不平等的行政管理關系，則為行政合同，反之，則為民商事合同。上述案例中原告亞鵬公司為民事主體、被告國土局為行政主體，被告雙方之間所簽訂的《國有土地使用權出讓合同》由此可判斷為行政合同。

“復函”問題

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條、第十七條、第十九條，城鄉規劃部門有權根據城鄉總體規劃對土地性質進行劃分和界定，根據規劃局職責也可以看到，其可以參與國土規劃和區域規劃的編制。所以在本案中，萍鄉市規劃局有權對土地性質問題做出解釋。萍鄉市規劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質一致，且該解釋是萍鄉市規劃局在職權范圍內作出的，符合法律規定和實際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對市國土局關于土地使用性質的判斷產生約束力。

（三）土地出讓金問題

根據《土地管理法》，土地性質主要是指這其中的建設用地分類，一般在進行土地登記時，《國有土地使用證》用途一欄中都會登記商業、住宅、工業、辦公等分類;土地出讓金指的是各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款，或土地使用期滿，土地使用者需要續期而向土地管理部門繳納的續期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款，這一部分價款并不是土地的全部價格，不同地區土地出讓金收取的比例并不一樣。土地性質和土地出讓金有著密切的聯系。不同性質的用地有不同的土地使用年限和土地收益?！吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定：“土地使用權出讓的最高年限按下類用途確定：（一）居住用地七十年;（二）工業用地五十年;（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年;（四）商業、旅游、娛樂用地四十年;（五）綜合或者其他用地五十年?！蓖恋厥褂媚晗拗苯佑绊懼恋厥找婺昶诘拈L短;另一方面，不同性質的用地土地收益也不一樣，改變土地用途直接改變了土地的原有收益，使得國有土地收益發生改變，為了維護國家利益，就需要補交由于改變土地性質，所增加土地收益的土地出讓金。本案中被告市國土局應按照招標公告以及規劃局“復函”為原告亞鵬公司變更土地登記，同時由于其自身的理解偏差導致土地用途登記錯誤，原告不應向其補交土地出讓金。

（四）原告提起訴訟的法律依據

原被告雙方所簽訂的行政合同同時也是一種行政行為，本文認為本案中原告向法院提起行政訴訟的依據應為《行政訴訟法》第十二條第（十一）項“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”。

結語

關于本案法院的裁判要點是行政機關在職權范圍內對行政協議約定的條款進行的解釋，對協議雙方具有法律約束力，人民法院經過審查，根據實際情況，可以作為審查行政協議的依據。此案例作為最高院發布的指導案例為以后同類案件裁判提供了參考，能更好的實現司法公正，使每一個人在司法案件中感受到公平正義。