中國特大城市人口老齡化背景下的公共政策調整與制度創新

張佳妮

摘 要：本文以中國最早進入老齡社會的特大型城市上海為例，通過全面梳理自開埠以來上海城市人口發展的歷史脈絡，深入探討了合理人口結構掩蓋下的城市老齡化現象和社會問題。在此基礎上，重點反思了上海目前在解決老齡化問題的公共政策調整和制度創新。

關鍵詞：特大型城市;人口老齡化;公共政策;制度創新;上海

人口老齡化是社會經濟發展、人民生活水平提高和醫療衛生改善、科學技術進步、生育水平下降以及預期壽命延長等因素的必然結果。人口老齡化是一種不可避免的世界性的趨勢，其所帶來的問題，日益受到社會各方面的關注。對傳統社會養老體制提出了新的挑戰，要求政府部門必須對現階段的老年社會福利管理及時做出調整。

上海作為中國最早步入老齡社會的特大型城市之一，其在老齡化進程中面臨的問題、遇到的困難以及尋求解決的方法等方面，具有相當的典型性和代表性。筆者認為，老齡化是一個系統工程，要真正解決這一問題，除了直接針對問題的應急措施之外，及時調整公共政策并在制度方面進行創新是必由之路。深入研究上海老齡化問題對解決其他城市乃至全國老齡化問題，都具有重要的借鑒作用。

一、上海人口發展的歷史和現狀

上海是中國城市水平最高、人口最多的城市，也是世界知名的人口特大型城市之一。根據國家統計局的數據，2017年上海的常住人口是2418萬人（其中戶籍人口有1455萬）。上海如此龐大的人口規模不是一蹴而就的，而是經過了很長時問的積累，才發展現在這個數量的。因此，要想了解上海人口的現在，就必須回顧上海人口發展的歷程。而探討上海人口發展的歷程，首先需要明確上海的地域范圍。

上海現代化的城市發展是從鴉片戰爭開始的。1843年11月17日，根據《南京條約》和《五口通商章程》的規定，上海正式開埠。開埠之初，上海縣屬江蘇省松江府管轄。1845年后，上海縣洋涇浜以北一帶劃為洋人居留地，后形成英租界。此后，上海縣域內義先后設置了美、法及公共租界等。1927年，上海特別市成立以來，上海縣與上海市分離。但實際上，上海所轄區域范圍并無太大變化。1949年新中國成立以來，上海市區域調整較大。至1958年，原江蘇所屬浦東、嘉定、寶山、上海、崇明、松江、奉賢、南匯、青浦、川沙和金山等11個縣劃入上海市。至此，今上海市轄區基本確定，總面積約6400平方公里。

二、合理人口結構掩蓋的老齡化問題

人口結構亦稱“人口構成”，是某一全國或地區一定時期內人口的構成狀況。其中，人口的年齡結構是過去幾十年、甚至上百年自然增長和人口遷移變動綜合作用的結果，又是今后人口再生產變動的基礎和起點。它不僅對未來人口發展的類型、速度和趨勢有重大影響，而且對今后的社會經濟發展也將產生一定的作用。

上海是中國最具經濟活力的人口特大城市，肩負著面向世界、推動長三角地區一體化和長江經濟帶發展的重任，在全國經濟建設和社會發展中具有十分重要的地位和作用。2017年全球最具活力城市排行榜中，上海名列第四。強大的經濟活力提供了眾多的工作和就業機會，也正因為如此，每年都有大量的年青外來勞動力人口涌入。根據國家統計局公布的數據，截至2018年上海常住人口2418萬，其中戶籍人口僅1455萬。非戶籍人口占比高達40%。大數據顯示，高峰時期，上海人口總規模接近3000萬，以此計算，外來人口所占比例更是高達52%。

外來人口，尤其是外來年青勞動力人口涌入，對上海常住人口年齡結構的影響巨大。根據第六次全國人口普查數據統計，上海15到59歲的勞動年齡人口規模從第五次普查時的1194萬人增加到了1757萬人，十年間，絕對數量增加563萬，增幅高達47%。實際上，同期上海戶籍人口年度自然增長率全為負值，其中2003年自然增長率僅為-3.24‰，人口實際減少4.34。五普到六普十年間，上海戶籍人口絕對數量實際減少9.55萬。很顯然，十年間，上海常住人口，尤其是勞動力人口增加完全來源于外來人口涌入。

圖1是根據六普數據繪制的上海人口金字塔，如果不考慮兒童因素，上海人口結構基本上呈近乎完美的金字塔形。這表明，城市青壯人口占有絕對優勢，勞動力人口充沛。考慮到第六次人口普查距離本文的寫作時間已經有8年，本文寫作時上海的勞動人口可能比第六次人口普查時更多，人口結構更為優化。

但是，看似合理人口結構背后，其實掩蓋了城市本身實際存在的人口老齡化問題。根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當65歲及以上老年人人口超過總人口的70%時，這個地區的人口就成了老齡化人口。2017年，上海統計局數據顯示，上海市65歲以上老年人口占全部常住人口的比例是14.3%，比聯合同的老齡化標準多出了一倍還不止。上海人口老齡化問題很突出。無論是與其他國內重要城市對比，北京（ lO.9%）、廣州（7.9%）、深圳（3.4%），還是與國際上其他大城市對比，紐約（ 12. 2%）、倫敦（11.1%），上海的老齡化率都非常高。如果按照戶籍人口計算，上海的老齡化問題則更為突出。2017年，上海戶籍人口是1455.13萬人，其中65歲以上老人達到315.06萬人，老齡化率達到21.65%。同時，上海戶籍人口中60歲以上老人有481.61萬人，占戶籍總人口的比例為33.O9%。兩種計算方法得出的不同老齡化率，14.3%和21.65%，說明了上海的老齡化問題通過外來人口得到一定的緩解，但整體老齡化率依然很高，在戶籍人口中尤為嚴重。

三、上海人口老齡化帶來的社會問題

人口老齡化除了因為人體機能老化帶來的健康、醫療、養老等直接問題外，還會產生一系列的連鎖反應，需要在勞動力、住房、交通以及休閑娛樂等方面認真考量，提前布局。上海作為中國人口最多的特大型城市，老齡化過程中面臨的諸多問題即有很多的共性，也有自己獨特的一面。

一般情況下，老齡化首當其沖的社會問題是青壯年勞動力的減少，由此導致供應人口增加，社會負責加重。但在上海，這一老齡化最嚴重的社會問題卻不并顯著。上海作為中國具有經濟活力的特大型城市，每年有大量外來青壯勞動力人口涌人，這在表面上極大地減緩了勞動力短缺的壓力，但是許多與老齡化相關的其他社會問題卻無法通過外來人口緩解。

其一，健康和醫療問題

隨著年齡的增長，人們所受的由衰老帶來的疾病會增多，對于絕大部分人來講，70歲以后的生活，基本上處于與各種身體病痛做斗爭的過程中。除了肉體的病痛，老年人也會面臨更多精神層面的傷痛，解決這一問題，需要提供更多的醫療資源和服務。上海經濟發達，各層級的醫院眾多，醫療水平較高，但上海需要接納全國蜂擁而至的病人，與現實的需求相比，仍然缺口較大，醫療資源極其緊張。

其二，家庭和社會養老問題

中國傳統社會以家庭養老為主，但隨著經濟的發展，尤其是上海這種特大型城市當中，家庭單位越來越小，家庭養老的職能越來越弱化，獨居老人增多，由于缺乏子女看護，發生意外身體傷害無法獲得及時有效救助的可能性增加，由此引發強烈的社會養老需求。但目前上海在專業養老服務人員、敬老院、福利院以及床位等方面嚴重短缺。優質公立養老院需要排隊好幾年才能入住的情況非常普遍。全同各地青壯勞力涌入上海，但他們年老的父母卻留在家鄉，這產生了大量隱性“留守老人”缺乏照顧。

其三，其他連鎖社會問題

長期獨居會影響老人的心理狀態，令他們感到孤獨。尤其在上海這種特大城市中，鄰里之問的交流比較少，更容易讓他們產生社交上的匱乏。此外，老年人不適應充滿現代科技的生活方式，也會令他們感到與社會脫節，產生心理上的被拋棄感。尤其以下幾個方面問題，尤其值得關注。

1.住房問題

老齡化的城市人口有老齡化的住房需求，受傳統儒家文化影響，中國多代同堂現象較為突出，但在快速老齡的城市中，一世代戶增加，二世代及多世代戶減少，是必然趨勢。因此，即使在人口總量保持不變的情況下，住房的總體需求量也在不斷的增加。上海作為人口不斷涌入，住房剛需旺盛，住宅數量尤其是中心城區的住宅數量本就不足，疊加老齡化因素，供應壓力更大。而在房價奇高的城市化進程中，在增加房屋數量供給與平抑房價之問做出平衡，面臨著巨大的壓力，也考驗政府管理水平和管理能力。

2.交通問題

老年人腿腳不便，視聽能力下降，身體反應及協調能力較弱，在乘坐公共交通時往往面臨較多的安全問題。因此，在交通工具、交通設施等諸多方面的設計及使用方面，如何更能滿足老齡化人口的需求，保證他們的安全，提出了許多新的議題，當然面臨諸多的挑戰。

3.休閑娛樂設施問題

老齡化人口離開了原來的工作，大部分人的生活重心往往被動集中在休閑、娛樂和健身方面，這給城市規劃帶來了新的挑戰。實際上，真正壓力來源原有城市規劃和設施無法滿足現實需求，比如老年人設施的分布與老人年的生活區域不相符、老年人文娛活動開展較少或設計不好的問題，這直接影響了整個城市的日常生產和生活，在青壯年與老齡化人口之間產生矛盾和沖突。

4.公共政策調整與制度創新

面對人口老齡化帶來的一系列直接或間接的社會問題，上海在公共政策方面進行了諸多調整，采取了一系列措施，也取得了一定的成效，但是，仍然許多問題需要面對和解決。

其一，醫療方面

上海擁有全國最優質的醫療資源，不但數量龐大，而且水平極高，但仍然遠遠無法滿足老齡社會的實際需求。其中原因，除了上海需要為全國危重病人提供醫療服務，醫療資源嚴重不足之外，部分原因還在于醫療資源配置不合理。比如，上海現在通過減免掛號費引導老年常見病人進入社區醫院就診，在一定程度上削減了三甲醫院的壓力。但社區醫院數量少，分布不合理，就診時問短，醫療水平低、導致老齡化人口就醫不方便。未來應該投入更多的資源在社區醫院方面，形成地段醫院、社區醫院和小區門診點不同層級的醫療服務體系。尤其應該盡快在目前社會醫院下，增設小區門診點，提供7*24小時門到門的醫療服務，真正解決最后一公里看病問題。

除了在實質上提高社區醫院方面的醫療和服務水平，政府也應該合理地制定宣傳政策、令老年人和他們的家人相信社區醫院的水平、發自內心地愿意選擇到社區醫院就診。通過宣傳的方式，令公共政策更好地落地、達到預期效果。

其二，社會養老方面

隨著經濟的發展，家庭規模逐漸減小，家庭養老職能不斷弱化。尤其是數十年嚴苛的計劃生育政策，導致了撫養人和被撫養人倒三角的異態人口結構，越來越多的家庭沒有足夠的能力去全面地照料老人。許多老人被動選擇去養老院，養老由此成為普遍存在的社會問題。物美價廉的公立養老院常常供不應求，需要私立養老院進行補充。政府應該適當地對民營養老產業進行扶持，比如提供低價的土地和房屋供養老院的建設。但是同時，政府也應當形成管控機制，建立良好的養老產業市場氛圍。雖然不同的養老產品可以在定位、價格上有所區別，但還是應該確保商家不隨意抬高市場價格，令優惠政策真正落實到每一位老人的生活中，而不是成為養老產業經營者謀利的捷徑。

目前情況下，社會養老困難重重，政府臨時性的資源和政策傾斜面臨很多挑戰，未來如果要真正解決這一問題，需在制度上進行變革，比如，在城市規劃中根據人口分布預留足夠的社會養老用地，在財政預算中，提支足夠的資金儲備等，真正把社會養老納入政府工作計劃和社會統籌之中來。

四、其他問題

老年人已經離開工作崗位，生活重心幾乎全部轉移到家庭、健康及個人事務上，這容易導致他們的生活脫離社會和人群，產生寂寞感。為了提高老年人精神生活的質量，政府應該為老年人提供足夠的休閑娛樂的場所。近幾年，上海開始有規劃地建設城市綠地、步道，適當延長公園開放時間，建全社區老年活動中心、舉辦老年大學，并規劃“廣場舞”等社交場地等，取得了一定的成績。但因歷史問題，很多老舊小區還不能同時兼顧年輕人的工作、生活和作息時間，沖突與矛盾仍時有發生。

在住房質量方面，也需要認真做出調整，以適應和滿足老齡人口的需求。上海有大量沒有電梯的老舊公房，隨著城市化的發展，大量收入水平較高的中青年人口在改善型需求的推動下，搬遷到新式小區。老舊公房小區集居了越來越多的老齡化人口。老年人腿腳不便，上下樓梯困難。近年來，在控制經濟成本和社會成本的情況下，部分小區開始加裝電梯，方便了他們出行，但在協調各方利益方面面臨嚴峻的挑戰，如何更好地解決這一問題，需要認真研究，并給制度性的解決方案。除此之外，房屋內部裝修改造，比如加裝安全把手，鋪裝防滑地板，削平突出地平，增加安全保障，也是一個值得深入研究和思考的系統工程。需要進行前期的調研和投入。

上海城市公共交通流量潮汐現象特別突出，上班高峰期大量年輕人從城市外圍前往城市中心區上班，而下班高峰期人流方向相反。交通流量高峰期與低谷期差異明顯。老年人退休后，雖然沒有在早晚高峰出行的工作性要求，但是，他們的作息習慣往往又與早晚高峰通勤的年輕人流對沖。如何合理引導老齡人口錯峰出行，公共交通管理部分面臨巨大考驗。上海曾經一段時間為老年提供免費乘車服務，這本來是一個非常好的政策。但帶來的負面效應是很多老年人在早高峰時段出行鍛煉身體或前往超市采購，從而與上班人群爭搶交通資源，并由此導致一系列社會熱點事件。上海政府把免費乘車政策改為貨幣補貼后，相關問題大為改善。

五、小結

老齡化是現代社會發展的必然趨勢，其所帶來的社會問題眾多，包括但不限于健康、醫療、家庭、住房、交通以及休閑娛樂等。妥善處理這些問題既是提高人民生活滿意度的工作，也是協調社會中不同群體需求的問題，需要發揮公共政策和制度的作用。上海作為中國最早進入老齡化社會的特大型城市，其所面臨的問題有很多共性，目前解決問題的方法也有很多經驗教訓值得深思，尤其公共政策方面，還有很多問題值得研究和思考。將來很多問題，需要進行積極的政策調整和制度創新。如何更好地解決上海面臨的老齡化問題不僅體現尊敬老人的人文關懷，更關系到上海建設國際化大都市的進程。同時，上海經驗也對全中國其他尚為面臨嚴重老齡化問題的地方具有參考和借鑒的意義。