城市生活垃圾分類管理模式的立法問題研究

【摘要】：生活垃圾是居民日常生活中產生的各類垃圾的總稱，包括可回收垃圾、可燃垃圾、有毒垃圾等。這些垃圾的存在對居民的生活環境和健康造成了一定程度的破壞。因此，我們有必要通過科學的立法來對其進行分類管理。然而，中國在垃圾分類管理方面的配套法律制度不健全，垃圾分類缺乏必要的法律依據。本文闡述了城市生活垃圾分類的相關概念，梳理了我國城鎮居民生活垃圾分類的立法現狀。在此基礎上，本文分析了現階段生活垃圾分類管理立法規范存在的問題。其次，結合我國的實際情況，總結了相關領域的立法經驗，可供垃圾分類參考。最后，針對我國城市生活垃圾分類管理立法和實踐中存在的問題，提出了一些可行的建議，如對現有法律規定的整合和完善、以及對權利和義務的明確、對管理部門的職能和權力的細化，并對廢物分類，獎懲進行了規定。

【關鍵詞】：生活垃圾 垃圾分類管理 法律制度

一、緒論

（一）課題研究的背景和意義

隨著人口的快速增長和生產力水平的提高，人們的物質生活不斷得到滿足，但同時環境污染也日益嚴峻。城市生活垃圾的負面影響已成為影響21世紀中國社會發展的主要環境問題之一，全面解決垃圾污染現狀迫在眉睫。目前，我國城市生活垃圾分類管理立法體系仍存在許多“立法空白”，存在管理體制不完善。處理生活垃圾的技術標準陳舊，環境執法不嚴格，加上居民的環境意識薄弱，一系列嚴重問題需要進一步分析和探索。本文結合我國新時期城市生活垃圾分類管理的新特點和新問題，深入分析了城市生活垃圾分類管理立法體系中的遺漏，積極尋求解決矛盾的有效途徑。為在自然資源與經濟快速發展之間，逐步完善城市生活垃圾分類管理立法，努力建立有中國特色的循環型社會。

（二）國內外的研究現狀

1國內研究現狀

羅曼（2015）認為，最緊迫的任務是完善城市生活垃圾分類管理法律制度。

行政法規與環境保護分法的部門的不一致，甚至沖突是常見的。如果不及時改進，新法的實施效果將受到嚴重影響【1】。其次，要解決垃圾問題，就要明確產權。根據“誰污染，誰負責”的原則，我們應該用法律手段明確規定垃圾處理的責任在于垃圾制造者。第三，關于生活垃圾的分類和回收問題，我們應該給當地人民代表大會提供環境保護立法和環境監管的空間。

胡必偉（2015）認為，應改進垃圾分類的實施細則和各種配套規定，垃圾分類是垃圾處理的前提，只有通過分類垃圾才能更好地實現垃圾處理【2】。彭曉（2014）認為，垃圾分類的主要障礙之一是“分類質量”與居民的切身利益關系不大。垃圾分類不是一項任務，只能動員群眾改變生活習慣【3】。初級分類，二次分揀，裝袋運輸，焚燒和填埋等事項的宣傳和推廣將不可避免地花費大量資金，單靠地方財政無法維持。雖然生活垃圾分類知曉率超過70%，但實際參與率并不理想。環境衛生工作者的二次分類必須發揮關鍵作用，成為促進垃圾分類的主要力量。它還指出，規范的實施應加強法律法規的執行。立法容易，執法難，這是社會各個領域法治進程中的共同問題。

2國外現狀

美國通過制定具體的法律規范來管理和指導生活垃圾的分類和回收。例如，“生活垃圾處置法”的頒布，涵蓋了來源、分類和最終處理的所有方面。為國家的城市居民生活中的生活垃圾，進行全方位的規范。同時，這些企業有權享受優惠的財稅政策。這有助于激發從事垃圾回收利用的企業的積極性，促進垃圾減量目標的有效實現。“日本更加注重垃圾分類立法的具體性，并明確了具有較強可操作性的實施計劃。例如，日本的立法規定，特殊類型的垃圾，如瓶子和罐頭，應在特定時期內回收，并規定具體的回收方法。在監管手段方面，Goran Finnve den分析了日本對不當垃圾分類的監管形式。國家有關法律對違反垃圾分類管理規定的企業規定了行政，經濟和相應的刑事處罰【4】。

（三）本文的研究方法

城市生活垃圾的分類管理模型是一個復雜的跨學科的立法工作，涉及社會的各個方面。要完善城市生活垃圾污染分類立法體系，不僅要始終遵循社會發展的基本規劃，還要運用經濟學的相關理論和環境管理與環境科學的多種技術手段和標準進行整理。分析現有數據，對城市生活垃圾分類管理的核心問題進行深入探討。為了找到一種有效的方法來分類和管理城市生活垃圾。為客觀、全面、準確地把握現行城市生活垃圾分類管理立法體系存在的問題，結合實際情況提出科學、合理、有針對性的立法建議。首先，本文討論了中國城市生活垃圾分類管理立法應遵循的立法概念和原則。其次，針對我國現行城市生活垃圾立法的不足，提出了一系列立法要求。最后，提出建立并完善的具體措施。

二、我國城市生活垃圾和立法體系概述

21世紀是我國經濟快速發展的黃金時期，人口數量隨著城市規模的不斷擴大而增加，再加上消費水平的提高直接導致了城市生活垃圾產生量持續上升，垃圾污染問題開始凸現，我國正面臨著前所未有的“垃圾包圍城市”的尷尬局面【5】。

（一）憲法

《憲法》中關于環境保護的規定為城市生活垃圾分類管理立法提供了最基本的法律依據。《憲法》第9條規定：“國家保障合理使用自然資源和保護珍貴動植物。禁止任何組織或個人以任何方式使用或銷毀自然資源。”第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。《憲法》第10條規定土地資源的使用如下：“所有使用土地的組織和個人必須合理利用土地。”這項規定對垃圾填埋場的土地使用提出了同等級別的要求。第十四條規定，國家實行嚴格經濟，反對浪費，從資源利用的角度看，源頭控制思想在整個環保工作中發揮著重要作用。

（二）部門法

《中華人民共和國環境保護法》于1989年2月26日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，是中國環境保護的基本法。它是環境保護法律體系的核心。它是建立我國城市生活垃圾分類管理立法體系的重要組成部分。

《環境保護法》第一條規定，制定本法是為了保護和改善生活和生態環境，防治污染和其他公害，維護人類健康，促進社會主義現代化建設。明確提出了法律制定的目的。第二十四條規定：“造成環境污染和其他公害的單位必須將環境保護納入其計劃，建立環境保護責任制；采取有效措施，預防和控制廢氣，廢水，廢渣造成的環境污染和危害。生產，建筑或其他活動中的灰塵，惡臭氣體，放射性物質，噪音，振動和電磁輻射。“第二十五條：“新建工業企業和現有工業企業的技術改造應采用資源利用率高，污染物排放低的各種技術和工藝，采用經濟合理的綜合廢棄物利用技術和污染物處理技術。”關于城市生活垃圾分類和管理的立法必須以《中華人民共和國環境保護法》為依據【6】。

（三）單行法律

單行法一般只針對特定領域或個別事項。2004年12月29日，在第十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上，修訂并通過了新的“生活垃圾污染環境防治法”，并于2005年4月1日正式實施。是生活垃圾分類和管理的一項特殊基本法，它通過立法最大限度地控制生活垃圾的生產。在新的“生活垃圾污染環境防治法”中，“維護生態安全”的立法目的首次明確提出循環經濟發展的理念，倡導綠色生產，綠色生活和綠色環保。法律第一次明確賦予環保部門決策權，改進管理措施，對改善我國環境管理的混亂局面產生了積極影響。此外，新法還引入了一些法律制度，如擴大生產者責任制，全面落實污染者責任，建立和完善強制性回收制度，控制資源浪費，加強生活垃圾進口分類管理系統，反映了中國加入世貿組織的承諾及其遵守WTO規則的決心【7】。

三、我國城市生活垃圾分類管理的立法存在的問題

（一）對垃圾的分類處理的立法重視不夠

中國城市生活垃圾立法水平較低，大部分由國務院各部門單獨或聯合頒布的法規或其他規范性文件規定，以“通知”形式發布。全國人民代表大會尚未制定關于城市生活垃圾如何科學分類處理的基本法律。隨著我國法制建設的深入和完善，這種“通知”的有效性將越來越多地暴露其自身的缺點，在一定程度上阻礙了城市生活垃圾分類管理法的嚴肅性，穩定性和強制性【8】。

（二）立法內容不完善

健全的立法體系必須有法律，法規和技術標準才能與之相匹配。除“環境保護法”和“生活垃圾污染防治法”和“促進清潔生產法”外，中國城市生活垃圾污染立法還有許多“真空區”。近年來，國家一直倡導實施垃圾分類和收費政策，但影響不大。現行的城市生活垃圾分類管理立法體系分散立法，缺乏系統的管理體系，缺乏法律盲點。因此，有必要加快完善各項法律的步伐，制定相關的，可操作的法律法規。

（三）垃圾分類—立法的“瓶頸”

環境的惡化引起了政府對環境保護的高度重視，社會發展迫切需要實現全社會的良性循環。然而，由于我們的長期政策“先污染，后處理”和“治理后污染”作為環境發展的主導思想，已實施城市生活垃圾的混合收集，居民對垃圾分類的意識弱。因此，建立和完善我國城市生活垃圾分類管理立法體系，垃圾分類已成為立法的“瓶頸”。科學合理的城市生活垃圾分類不僅可以減輕環境衛生部門的分揀壓力，而且可以成為實現城市生活垃圾回收的前提【9】。為什么在中國城市實施垃圾分類管理系統很困難？首先，目前中國還沒有關于垃圾分類的法律。居民對生活垃圾的準確分類沒有明確的定義，現有的分類術語過于專業。環保部門沒有像外國政府那樣制定詳細的環保手冊免費向社會公布。很大一部分居民希望進行垃圾分類，然而無法區分有機和無機垃圾的類型，這就影響了垃圾分類的主動性。其次，對于分類運輸和再利用的垃圾的分類收集或分類處理缺乏配套措施。分類垃圾混雜運輸到垃圾轉運站的情況普遍存在，這極大地挫敗了城市居民參與生活垃圾分類收集的積極性。最后，雖然市政基礎設施垃圾箱已經被標記為可回收和不可回收的新型垃圾箱所取代，但許多分類垃圾箱僅包含一個垃圾容器，表面被分類但實際是混合收集。

四、完善城市居民生活垃圾分類管理法律制度

現階段，中國制定關于生活垃圾分類和回收的法律規范分散在《環境保護法》，《城市生活垃圾管理辦法》等領域。在此基礎上，發展和改革委員會與住房和建設部聯合頒布了《強制性垃圾分類系統方案》（征收）開辟了中國垃圾分類管理試點項目“幕后”的意見草案，為制定垃圾分類管理專業規范提供了政策依據。

（一）完善分類制度

1明確垃圾分類的標準

垃圾分類標準的清晰化是垃圾分類的前提。在垃圾分類的明確標準下，我們可以有效地履行垃圾分類的義務。目前，我國在垃圾分類領域的技術規范中分類標準相對模糊，很難引導居民和其他垃圾分類主體的行為。在垃圾分類管理標準化過程中，垃圾分類標準應當由法律作出專門規定。我們應當制定出各類垃圾分類的具體標準，結合城市生活中的新垃圾。應進一步完善這些標準，以達到促進垃圾回收的目的。

2制定垃圾分類標準之下的垃圾投放制度

垃圾處理是實施垃圾分類標準和標準的手段，也是檢測垃圾分類標準的手段。是垃圾分類系統的重要內容之一。因此，立法應建立垃圾投擲系統，促進垃圾分類系統的有效實施。應通過立法明確規定垃圾處理的時間，地點，形式和責任，以規范居民正確投放行為。根據該地區的實際情況，確定時間。例如，可以指定星期一到星期五，在不同的時間點讓居民統一投放不同垃圾。同時，為了促進垃圾處理的順利進行，政府應合理規劃垃圾箱的布局，適當增加垃圾箱的布局，加強分布密度【10】。對于責任，立法應該依照規定對混淆或特殊違規行為規定的具體處罰，督促其科學投入投放垃圾并積極實施垃圾分類系統。

（二）獎勵制度

在立法者看來，垃圾分類管理的標準和處理過程很重要，但刺激其利益的措施的選擇，也應成為垃圾分類管理立法的重點。“在目前的垃圾管理手段中，執法人員根據相關法律和政策，使用強制行政執法力量強制執行上述現行規范的規定【11】。對居民和有關單位垃圾的不當處置進行有序的垃圾分類管理，雖然這種執法方式可以使義務主體符合現行法律規范的規定，但缺乏可持續性，難以形成一致的行為習慣，也阻礙了垃圾分類科學意識的培養和垃圾減量的生活方式，垃圾分類規范和政策規定不能很好地付諸實踐，難以達到相關法律和法規的最初目的垃圾分類。在現階段，中國對一些環保企業實施了稅收，財政資金直接補貼等經濟刺激措施。激勵措施在一定程度上有助于提高企業參與垃圾分類的意識。我國可以嘗試對從事垃圾分類相關行業的企業實行稅費減免，財政補貼等方式，及時修訂財稅法，實現對這類企業的財政支持法律規范的銜接。加強對此類企業的法律援助形式，增強其垃圾處理力度。此外，對于居民的消費環節，下一步的立法應該是通過法律形式建立成熟的各地試點項目激勵機制，以實現制度化，規范化的激勵機制【12】。例如，垃圾分類的影響可以被居民支付的垃圾處理費抵消甚至抵消。在此基礎上，立法應根據情況給予經濟激勵。在垃圾分類過程中，居民甚至可以獲得額外的經濟效益，這有助于激發他們的參與意識和積極性，從而促進科學垃圾處理的實現。

（三）懲罰制度

無論是獎勵制度還是懲罰性規制，我們都應該制定具體的目標標準，“對于那些未達到履行相關義務要求的人，我們可以啟動相應的監管程序。中國的一些城市制定了相關的垃圾分類標準，規定了不符合規定的行為罰款金額。根據違規行為的嚴重程度，環保部門應對違法行為處以相應的罰款。這種監管手段設置方式有一些缺點。主要表現在：一方面，罰款金額仍然很低，不能增加違規成本，難以防止再次發生違規行為。另一方面，除此之外除罰款外，聯合使用不會受到其他處罰，以有效制裁非法處置垃圾。在此基礎上，我國應通過立法完善非法分類垃圾處罰制度。作者建議可以通過以下方式完善它：

1加大懲罰性賠償的監管手段

雖然對垃圾的非法分類規定了罰款上限，但即使最高金額也不足以有效地阻止違法者。因此，立法者可以適當引入懲罰性賠償制度，并對其過度標準生產所產生的垃圾進行相應的處罰，例如過度包裝商品。立法者禁止包裝的過度現象，可以通過對生產者，快遞公司和其他相關主體施加超過國家標準的包裝材料和大量垃圾施加更高的處罰來減少垃圾來源【13】。

2非經濟處罰的適用

鑒于中國現階段對垃圾分類志愿者缺乏宣傳，可以通過立法來提倡。指導非法回收垃圾的對象，應根據違法行為，承擔一定期限的社會服務，即提供垃圾分類宣傳義務的相關知識和法律規范。通過這種方式，違規者和居民可以將垃圾分類知識聯系在一起，并提高他們對垃圾分類的認識。

3引入信用信息系統，合法評估信用信息

立法可以明確規定，環境保護部門有權對居民違反垃圾分類規定時進行相應的行政處罰，并且在實施行政處罰的同時，記錄居民的違法分類垃圾行為。并規定對于每月違規進行垃圾分類投放超過三次的居民將計入環保部信用評估系統，環保部門應當通知銀行和其他金融機構相應標記信用情況，從而限制其特定社會活動的自由【14】。

結語

雖然我國現行的法律法規為城市生活垃圾的分類管理提供了法律依據，但在實際運行中仍存在一些缺陷，如立法制度不完善，不科學的法律制度等。目前，我國城市生活垃圾分類管理立法體系只是一個初步的框架，遠遠不能滿足污染防治的實際需要，垃圾問題已成為城市真正的“隱患”。

本文在分析我國城市生活垃圾分類管理存在的不足之處的基礎上，提出了通過立法手段調整城市生活垃圾分類管理的方法，論證了其必要性和可行性。雖然文章中提出了一些建議，但只有自己的理解，是否完全符合現實中，還要在實踐中進行測試。希望能夠起到吸引政府和公眾更多關注中國城市生活垃圾污染問題的作用，為推動專家學者的立法工作發揮理論作用。

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【14】譚靈芝，魯明中，王國友.美國城市生活垃圾處理的借鑒[J].世界環境，2005，（6）：46-48.

【國家級大創項目】本文屬2018年國家級大學生創新訓練項目《城市生活垃圾分類管理模式的立法問題研究》（編號：201810378010）研究成果。

作者簡介：鐘鑫（1998——）男，漢族，安徽安慶人，單位：安徽財經大學法學院，2016級本科生，法學專業