論行政訴訟的政治蘊(yùn)涵

張士威

摘要：行政訴訟作為一種特殊的行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)話機(jī)制，其功能在于為利益與利益、權(quán)力與權(quán)利和權(quán)威（集中化）與權(quán)威（分散化）之間的對(duì)話提供平臺(tái)。因此，從廣義政治論的視角來(lái)看，行政訴訟也就具有了政治蘊(yùn)涵。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;對(duì)話機(jī)制;廣義政治;政治蘊(yùn)涵

一、引言

為了使行政訴訟制度更好地發(fā)揮作用，我們既要把握行政訴訟的目的，又要把握行政訴訟的功能，只有這樣才能認(rèn)識(shí)行政訴訟的本質(zhì)。行政訴訟就是指“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟，人民法院對(duì)該具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判的活動(dòng)”。[1]370行政訴訟是解決糾紛的司法程序，在執(zhí)行中，這種司法機(jī)制可能有客觀訴訟的作用，但其根本目的是在合法權(quán)益被侵犯的狀況下通過(guò)恢復(fù)性判決來(lái)矯正正義，使公民法人的合法權(quán)益得到有效的保護(hù)。從法院的角度來(lái)看，《行政訴訟法》首先是法院受理并審理案件的一種法律依據(jù)，因此其功用性往往高于其目的性。保護(hù)公民的合法權(quán)益是《行政訴訟法》的基本功用，并且也是其基本目的。[2]21-23由此觀之，行政訴訟本身既是目的又是功能。行政訴訟不僅是一種“民”告“官”的糾紛解決機(jī)制，更是一種對(duì)話機(jī)制，為原告（行政相對(duì)人）和被告（行政主體）提供了一個(gè)對(duì)話平臺(tái)，使他們由原來(lái)的對(duì)抗關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)話關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了利益與利益、權(quán)力與權(quán)利之間的對(duì)話。由此，從廣義政治論的視角來(lái)看，行政訴訟也就具有了政治的蘊(yùn)涵。

二、行政訴訟是利益與利益之間的對(duì)話

所謂利益，“在任何條件下，都是一種社會(huì)關(guān)系，或者通過(guò)社會(huì)關(guān)系表達(dá)人的勞動(dòng)生存利益關(guān)系”，[3]142利益有兩個(gè)基本特征：“一是以稀缺物質(zhì)為其載體，二是從人的關(guān)系上表現(xiàn)出來(lái)”。[3]176隨著社會(huì)日益復(fù)雜化和不斷分化，人與人之間的利益也隨之分化。利益的分化雖然并不必然會(huì)帶來(lái)利益沖突，但由于利益的稀缺性以及利益主體的趨利性，不同利益主體在自利的過(guò)程中將不可避免的會(huì)產(chǎn)生利益沖突。

作為公共權(quán)力的行使主體，行政主體理應(yīng)代表社會(huì)公共利益，為社會(huì)公共利益服務(wù)，這是行政主體被授予行使公共權(quán)力的前提條件。但由于不可避免的自利傾向，以及附著于普遍強(qiáng)制性權(quán)力的巨大資源，行政主體具有一種“化公為私”的內(nèi)在沖動(dòng)，從而成為獨(dú)立于社會(huì)和公民的特殊利益主體。權(quán)力的異化必將導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人合法利益的侵犯與踐踏。另一方面，由于行政相對(duì)人較行政主體而言的相對(duì)弱勢(shì)地位，使得其在合法利益受到侵犯時(shí)與行政主體的平等對(duì)話幾乎不可能，為此，有必要“創(chuàng)建一種法律規(guī)則來(lái)解決沖突，這就是現(xiàn)代意義上的行政訴訟制度產(chǎn)生的重要原因之一”。[5]50-55

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為使其合法權(quán)益受到侵犯，有權(quán)根據(jù)本法向人民法院提起訴訟。首先，行政相對(duì)人在認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法利益時(shí)，有權(quán)依法向法院提請(qǐng)行政訴訟，要求其受到損害的利益得到補(bǔ)償;其次，行政主體則要向法院及行政相對(duì)人證明其行政行為的正當(dāng)性與合法性，以表明其沒(méi)有侵犯行政相對(duì)人的合法利益。從某種角度來(lái)講，利益“存在于人們之間”，[6]143意味著表達(dá)、言說(shuō)，也即一種信息的交流。《行政訴訟法》第31條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。”基于該規(guī)定，行政訴訟中舉證責(zé)任的承擔(dān)者是行政主體，也就是被告。這一方面是因?yàn)樾姓黧w相對(duì)于行政相對(duì)人而言處于強(qiáng)勢(shì)地位，其憑借單方面意志“所作出的具體行政行為必須建立在充分的事實(shí)根據(jù)及法律依據(jù)基礎(chǔ)之上，‘先取證、后裁決是行政活動(dòng)的基本程序規(guī)則起碼的要求”;[1]390另一方面，由于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性，行政相對(duì)人要獲得越來(lái)越專門(mén)的知識(shí)以理解政府活動(dòng)所涉及的復(fù)雜知識(shí)與技術(shù)的難度越來(lái)越大，加之“公眾對(duì)許多政治問(wèn)題非常隔膜，以及普通公民……很難介入其中”，[7]166-167這一切都使得行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任成為必須。因此，在行政訴訟中，行政主體通過(guò)承擔(dān)舉證責(zé)任，向法院和行政相對(duì)人證明其行為合理合法，取得法院和行政相對(duì)人的理解，而法院則為這種理解的達(dá)成提供了規(guī)則

體系。

三、行政訴訟是權(quán)力與權(quán)利之間的對(duì)話

“權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上。”[8]81也即是說(shuō)權(quán)力意味著一種即便是遇到反對(duì)也能執(zhí)行自己意志的可能性。權(quán)利則為這種可能性的實(shí)現(xiàn)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。權(quán)利意味著人們可以在一起生活的資格，即只要是一個(gè)“人”，就具備同其他人在一起生活的資格，亦即意味著具有權(quán)利。因?yàn)闄?quán)利就是生活，生活就是權(quán)利，去生活就是去行動(dòng)，無(wú)論是在公共領(lǐng)域的生活還是私人領(lǐng)域的生活，概莫能外。而權(quán)力就產(chǎn)生于在一起生活的人們之間，人們的共同生活是“權(quán)力唯一不可缺少的物質(zhì)要素”。[6]158由此可以看出權(quán)利的本源性和權(quán)力的從屬性。

行政訴訟的一個(gè)重要功能就是通過(guò)司法權(quán)對(duì)受到行政權(quán)侵犯的公民權(quán)利的保護(hù)來(lái)為處于弱勢(shì)的公民提供與行政權(quán)展開(kāi)對(duì)話的平臺(tái)并對(duì)行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)加以平衡，以使行政相對(duì)人在事實(shí)上具有與行政主體平等的地位。一方面，權(quán)利與權(quán)力的對(duì)話需要地位平等作為前提條件。“訴訟過(guò)程在一定意義上可以被視為沖突在特殊空間的延續(xù)，沖突主體的訴訟行為是一種特殊的對(duì)抗方式。為了保證這種對(duì)抗不至受沖突主體的社會(huì)身份、支持者的人數(shù)以及其他因素的影響，就必須賦予各方相同或者對(duì)應(yīng)的對(duì)抗手段。相同的手段既指共同可以行使的訴訟權(quán)利，即各方可以同時(shí)行使的權(quán)利……也指某些共同的權(quán)利機(jī)遇”[10]60。在行政訴訟過(guò)程中，通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的平衡，使處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人取得與行政主體相對(duì)等的地位，與行政主體展開(kāi)有效的對(duì)話。另一方面，權(quán)利與權(quán)力的對(duì)話內(nèi)容體表現(xiàn)為權(quán)力行使的主體、目的及結(jié)果三個(gè)方面，而這同時(shí)也是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)加以有效制約內(nèi)容。一是對(duì)權(quán)力行使主體的制約。行政法治的原則要求權(quán)力與責(zé)任相輔相成。從某種意義上講，權(quán)力也是責(zé)任。因此，確定被告時(shí)一定要證據(jù)充分，并通過(guò)司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審查，從而真正體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一性。

四、結(jié)論

廣義政治論認(rèn)為，政治是對(duì)人的生存的利益的調(diào)控，或者說(shuō)只要是涉及到人的生存利益的調(diào)控都具有政治的蘊(yùn)涵。作為一種社會(huì)關(guān)系或者通過(guò)社會(huì)關(guān)系表達(dá)的利益是行政相對(duì)人提請(qǐng)行政訴訟的動(dòng)因所在，而其背后所代表的權(quán)利則為這種動(dòng)因提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。行政訴訟作為既定體制范圍內(nèi)的行政相對(duì)人維護(hù)自身受損利益的制度安排或者說(shuō)作為一個(gè)的“紛爭(zhēng)”顯現(xiàn)的空間，即利益與利益、權(quán)利與權(quán)利得以對(duì)話的空間，因而具有了政治的蘊(yùn)涵。

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