城鎮化過程管理不容忽視

楊政

摘 要：城鎮化過程是一個具體區域的人口、社會經濟關系、生活方式，從傳統農業社會轉變為現代工業社會綜合進程。相關區域一旦進入城鎮化過程，這時候舊的治理體系業已打破，而新的治理體系尚未形成，因而就會處于非城非鄉狀態。由于地域、動力、產業等方面存在差異，各地的城鎮化過程不僅形式復雜多樣，而且進程也長短不一。需要指出的是，過度拉長的城鎮化進程對當地的民生質量和社會秩序都產生不容忽視的消極影響。實行城鎮化過程管理，科學控制城鎮化過程，既可以保證城鎮化持續有序推進，又能實現城鎮化過程最短而綜合效益最大。

關鍵詞：城鎮化;過程管理

一、城鎮化過程曲折漫長造成負面影響

在我國當前的城鎮化實踐中，由于城鎮化過程延長或中斷造成的進程失控現象比較普遍。城鎮化過程失控主要有三種情形：

城鎮化動力減弱或消失。一些農村區域在規劃引導或項目驅動下開啟了城鎮化進程。但在城鎮化進程尚未完成時，當地規劃發生改變或者項目突然中止，從而致使這些村莊陷于進退兩難的境地。這時候就會出現農業經濟逐步萎縮衰退，社會治理隨著機構改變而渙散乏力，公共服務配置升級進程中止，居民生活質量每況愈下。這種城鎮化進程停滯最終還會導致特定區域經濟社會長期處于失序狀態。完全城鎮化將農村社區變為城市社區，村民變成了居民，并且搬進樓房或者示范鎮的居住區，但是，新的社區公共服務資源的配置沒有達到規定的城鎮水準。居民要求享有城市標準的公共服務，這種期待與實際之間的差距較大，引起居民對公共服務的強烈不滿。部分城鎮化的農村，由于建設尚未完成，公共服務的供給沒有明顯的增加，無論是公共服務設置還是公共服務隊伍都離公共服務標準化的要求較遠。在依然保留的農村地區，公共服務水平提升緩慢，教育、醫療資源嚴重不足，養老資源十分匱乏。在調查中發現，農村社區公共服務與城區相差懸殊，不僅硬件設施差距大，而且各種服務職能不健全，導致農村公共服務水平低下，村民生活面臨諸多困難。外來人口正在快速增長，已經達到一定的規模，滿足他們的公共服務需求必須提上日程。因此，必須按照流動人口增長速度和總量供給相應數量的醫療衛生、計劃生育、社區治安、社會救助、社會福利、勞動保障、法律服務等公共服務，才能保證他們享有跟本地人一樣的待遇。

分散進行城鎮化。在原本緊密相聯的區域內，項目直接涉及的區域先行通過征地拆遷實現城鎮化。在這種情況下，其余區域事實上已經無法繼續保留農村，被迫進行城鎮化，但卻因為沒有項目支撐，其城鎮化進程遲遲不能啟動，處于等待和觀望狀態。這種分散乃至分割化的城鎮化進程導致原有農村的農田及其農業基礎設施被大型公共設施所分割，農業生產和發展條件受到嚴重破壞，原有的農村發展模式已經無法維持，但城鎮化進程卻遙遙無期。相關地方處于對城鎮化的預期，各種必要的生產設施不再恢復和重建，更不可能增加和提升，因而導致局部發展陷入停滯狀態。長期處于這種狀態下的區域，難免出現社會失序和不和諧現象。完全城鎮化社區是在農村基礎上建設的，一些落后的基礎設施仍然保留，破舊的沒有及時更新換代，基礎設施總體水平不高，沒有達到標準。部分城鎮化地區的基礎設置正在建設中，保留行政村的基礎設施相當落后。農村地區基礎設施缺乏統一規劃，配備不完全，公路、路燈、公共廁所、體育設施配置水平遠低于城鎮標準，大部分設施年久失修，不能正常發揮功能。從調查來看，反映突出的問題包括：公路硬化程度低，人均面積不足，路面損壞較多，交通能力低下;路燈供電線路老化，存在安全隱患，壞掉的路燈未及時修理，嚴重影響照明;公共廁所數量不足，基本上是旱廁，不僅使用不方便而且難以清理，造成嚴重的環境污染;雨水和排污設施年久失修，排泄能力差，安全風險極大;樓頂和墻面脫落和破裂情況普遍存在。這些基礎設施急需系統全面的改造升級，這筆巨大的費用村鎮難以承擔，因而一再拖延。社區服務中心的開展社區服務活動的重要場所，調查發現，小王莊等社區服務中心建筑面積狹小，由于社區事務功能不斷增多，只能“一室多用”，不能滿足當前社區建設發展的需要。

農村遺留問題無法處理。在許多正處于城鎮化進程中的區域，原有農村集體資產能否妥善處理成為完成城鎮化的巨大挑戰。由于利益分化，農村集體資產的分配、重組或改組都面臨嚴重分歧。村民在分配規則乃至協商規則上都各持己見，互不相讓，長期無法達成共識。集體資產的處理問題是目前新區農村部分城鎮化社區所面臨的最大問題。它不僅關系到農村集體經濟改制轉型，而且關系到農村社會治理模式的變革。“村改居”后，原村委會的建制撤銷，農村管理體制廢除，應該依照《居委會組織法》建構居委會管理體制實行社區治理。在此過程中，農村原有的集體資產如何處置成為橫亙于“村改居”面前的社區治理的難題。如果集體資產不能妥善處理，村“兩委”就不能撤銷，城鎮化過程也就無法完結，從而使得城鎮化進程長期停留在“最后一公里”處，進而導致大量經濟社會問題。另外，部分城鎮化的農村社區并沒有完成或實行城鎮化建設的“三改一化”。農民尚未完全變為市民，只是居住方式和生活方式發生了改變。小城鎮建設未完成的農村，集體經濟沒有轉變為股份制經濟，仍然處于分散經營狀態，原有的集體經濟管理職能也沒能剝離，繼續由村委會負責管理，村委會與新建的社區服務站共同行使公共管理職能，在工作中因職能和權利交叉而容易發生沖突，雙方扯皮推諉造成管理缺位。

上述現實問題表明，城鎮化過程既不是一蹴而就的，也不是順其自然就能順利地完成的。所有的城鎮化實踐中都會出現或多或少超出預期的變量或變數。從理論上說，原有的農村體制被打破，而城鎮體制尚未確立，社會治理就難免處于低效率的過渡狀態。長此以往，必然會產生大量的經濟社會問題。因而這種非城非鄉的過渡期狀態應該越短越好。如果城鎮化過程因受阻而中斷或延長，就會引起該區域經濟社會秩序混亂、生活質量下降、資源浪費等多種后果。歸根結底，對城鎮化過程實行科學管理，是優化城鎮化過程的必由之路，也是保障民生的重要抓手。

二、城鎮化過程管理促進城鎮化過程優化

所謂城鎮化過程管理就是指運用科學方法預估和排除城鎮化過程中的各種干擾因素，從而保證城鎮化順利完成的機制和方法。因此，對城鎮化過程進行全程科學管理，是穩妥推進新型城鎮化，進而實現區域城鎮化的最核心環節。為此，有必要在城鎮化進程中中重點加強以下幾個環節的科學規劃和管理。

第一，制定城鎮化過程規劃。凡事預則立，不預則廢。城鎮化不可逆，開弓沒有回頭箭，啟動之前，必須制定完整詳實的城鎮化規劃。在規劃中不僅要明確城鎮化的動力、方式、步驟、路線圖、時間表，而且要對城鎮化過程的要素安排、資源配置、社會治理、風險防范等做出科學評估和前瞻性安排。如果不能清晰刻畫城鎮化過程，就意味著條件不成熟，也就不應急于啟動城鎮化，直到各種條件具備，過程清晰明確，方可啟動。

第二，構建完善城鎮化過程控制機制。城鎮化是一個復雜多變的動態過程，即使在嚴密論證和充分準備的前提下，仍有可能出現不可預知的因素和變量。因此，必須要構建城鎮化進程的控制機制。確定城鎮化過程管理主體，明確管理的內容和要求，充分準備特殊情況應對預案，定期研判分析城鎮化進展，及時化解遇到的矛盾與問題，快速排除各種干擾，使城鎮化過程處在掌控之中，保證城鎮化持續推進，防止意外因素造成城鎮化延長或停滯。

第三，前移復雜問題處理程序。農村集體資產處理等是常見的復雜問題，在城鎮化后期處理往往陷于被動，無限期拖延，致使城鎮化過程拉長?？梢钥紤]將這些復雜問題的處理從城鎮化后期前移到啟動城鎮化之前，作為前置程序，通過民主方式形成可行方案后，再正式啟動城鎮化。雖然城鎮化的啟動有所推遲，但是城鎮化過程沒有加長，避免了過程延長帶來的損失，從而有利于城鎮化順利開展和如期完成。

第四，遺留部分快速推進新型城鎮化。對于已經納入小城鎮建設規劃，但并未開始建設的農村遺留部分需要新區政府盡快出臺具體方案，啟動并快速進行城鎮化建設?？梢杂眯聟^國企投資建設的方式，集中實施宅基地換房。與此同時，加快清理這部分農村的集體資產，全部實行“集轉股”，徹底解決村委會的經濟職能問題，充實社區工作站的隊伍和實力，提升工作能力，并籌備成立居委會，盡可能快地縮短過渡期。對于已經樓房化的村，特別是幾個村在同一個居住小區，可以采取村委會職能聯合的辦法，將幾個村的村委會中社會管理的職能與機構集中整合，成立社區服務中心，專門負責社區管理。將幾個村的經濟管理職能與機構統合起來，成立新的管理組織，專門負責集體資產管理并由上級政府機關進行指導。

第五，立足區域整體推進城鎮化進程。農民、農村以及農業在特定區域內都是相互聯系的整體，對其中一部分進行城鎮化或者分散推進城鎮化，先行城鎮化部分對后續城鎮化部分會產生較大的影響。加之城鎮化區域的等待心態，造成后續城鎮化區域出現經濟發展和社會治理等方面的問題。因此，科學的城鎮化進程應該將確定要城鎮化的區域作為整體，協同推進城鎮化，這樣不僅可以優化城鎮化過程，還能有效防止資源浪費，避免經濟停滯和社會失序狀況的出現。