從發展與改革的視角思考PPP

曹雙 高建學

摘 要：經過2015-2017年的高速發展期，中國的PPP進入了2018年的發展瓶頸，地方政府對于PPP 的未來之路感到迷茫，甚至部分地方政府已經徹底關閉了PPP的發展之門，等待來自國家層面更為清晰的政策指導。目前，地方政府遇到的PPP難題主要是報發地方政府一般公共預算10%的紅線已經超越、面對名目繁多的PPP管理文件而不敢創新PPP模式，導致PPP發展基本處于停滯狀態，已經嚴重影響了地方的基礎設施建設及經濟發展與事業改革。本文從發展與改革的視角觀察中國的PPP，探索中國PPP項目的健康、可持續發展之路。

關鍵詞：發展;改革;PPP

1、夢之初

從宏觀角度觀察，中國推行PPP，要解決當前中國各級地方政府的債務危機、投資效率低、管理成本高等急需改革與發展的問題。

針對以上問題，國家發改委進行了PPP的頂層設計，主要體現在《韓志峰：創新發展和靈活運用PPP模式》及國家發改委PPP網站“PPP專欄”發布的PPP項目典型案例。這些PPP的頂層設計也是中國的PPP夢。

PPP夢之初--1

發展PPP，要盡量不使用政府一般公共預算支出的10%部分，應優先考慮模式創新、采用資源補償、發掘項目商業本身價值、合理的投融資模式等方式。

好的PPP項目，應該是政府不掏錢，或者少掏錢，這才是我們推進PPP項目要追求的本質，而不能理解為PPP項目就是政府購買服務，就是政府出資。合理的投資回報應該從以下七個方面考慮：

第一點，對使用者付費的項目合理確定價格和收費標準，包括特許經營的年限，這樣可以保證社會投資者有一個合理的收益。

第二點，靈活運用用政府投入方式。

第三點，合理的、適當的資源配置，大家可以提供一些土地、廣告。

第四點，充分挖掘PPP項目本身的商業價值。

第五點，要鼓勵社會資本創新，加強管理，發掘潛力。

第六點，選擇正確的項目融資模式，降低成本，提高資金使用效率。

第七點，適當的政府補貼。也應該是最后的方式。

2015年7月21日，在國家發改委網站“PPP專欄”發布了13個PPP項目典型案例，其中固安工業園區新型城鎮化項目，是PPP項目致力于不使用政府一般公共預算支出的10%部分的代表。

PPP夢之初--2

發展PPP，要創新PPP模式，盤活存量資產，化解政府債務危機。

各個國家在推進PPP當中，主要是為了適應當地的一些實際情況，適應不同的項目類型而進行靈活設計PPP模式，也就是說，PPP模式不是僵化的，項目不是一成不變的，就像金融機構的金融產品、金融工具以及金融衍生產品。所謂的金融創新，不同的金融產品、金融工具是不斷發展變化的，但是相比PPP來講更豐富。PPP模式也是一樣的，它是一個創新的理念，如果在推進PPP過程當中，死守某一種模式不放，那么它是沒有生命力的。所以，每個城市，每個項目，都可以因地制宜，根據實際情況、創造性的去設計不同的PPP模式，從而推進PPP更好的發展。

2015年7月21日，在國家發改委網站“PPP專欄”發布了13個PPP項目典型案例，其中合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目及天津市北水業公司部分股權轉讓項目，是PPP項目靈活設計、盤活存量資產的代表。

PPP夢之初--3

發展PPP，提高管理效率，降低管理的成本。

我們之所以推進PPP，一個很重的目的是為了引進社會資本，發揮它專業管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。

發展PPP，提高管理效率，降低管理的成本，有兩層含義。其一，發展PPP，將企業職能從政府管理職能中剝離，簡政放權，提高政府管理能力，降低政府管理成本，減輕財政支出的壓力;其二，發展PPP，將項目經營管理交給社會資本，發揮它專業管理的能力，提高項目管理的效率，降低項目管理的成本，減輕消費者直接的負擔。

2015年7月21日，在國家發改委網站“PPP專欄”發布了13個PPP項目典型案例，其中北京地鐵四號線項目，是PPP項目提高管理效率、降低管理成本的代表。

2、夢之醒

2.1 PPP夢之醒--1

PPP變成了，全社會動員起來瓜分政府一般公共預算支出的10%部分，而不是統籌地考慮經濟的發展與社會公共事業管理的改革。

在PPP的實際操作中，政府發布的示范項目及整改文件顯示，當下PPP模式的推行，除項目本身的傳統商業價值外，首要且主要是利用政府一般公共預算支出做為PPP項目的合理回報，而政府在致力于管控PPP項目程序的合規性及PPP項目支出不超過政府一般公共預算支出的10%紅線。

2.2 PPP夢之醒--2

PPP變成了，全國遍地新建工程，套取政府一般公共預算支出的10%部分，最終還是政府兜底PPP項目的建設工程債務。

在PPP的實際操作中，政府發布的示范項目及整改文件顯示，當下PPP模式的推行，幾乎全部為新建及改擴建工程，除項目本身的傳統商業價值外，首要且主要是利用政府一般公共預算支出做為PPP項目的合理回報。

2.3 PPP夢醒--3

PPP變成了，主要由施工企業參與，目的是賺取施工利潤的一種工程承包模式，而達不到PPP模式提高項目提高管理效率、降低項目管理的成本的目的。

3、夢之圓

目前，地方政府遇到的PPP難題主要是部分地方政府一般公共預算10%的紅線已經超越、面對名目繁多的PPP管理文件而不敢創新PPP模式，導致PPP發展基本處于停滯狀態，已經嚴重影響了地方的基礎設施建設及經濟發展。針對地方政府遇到的PPP難題，我們從發展與改革的視角，探索中國PPP模式的健康、可持續發展之路。

3.1 夢之圓--1

明確分工，加強管理，發改部門負責PPP項目的審批管理，財政部門負責PPP項目的入庫管理。

從目前PPP項目的管理及實施的成果來看，PPP項目由項目實施地的人民政府審批，由財政部門PPP中心統一管理，達不到國家對PPP模式的頂層設計目標。

PPP項目的實施，關系到中國的發展與改革，是一項專業的、系統的的工作，由財政部門歸口管理不妥，應該明確由發改部門初步審核或審批。

3.2 夢之圓--2

PPP項目的審批指標應該從以下方面考慮：項目合理回報中政府一般公共預算占比、項目本身商業發掘收入占比、存量資產轉化等指標。

建立合理的投資回報機制，對促進更多的PPP項目落地非常關鍵，社會投資者參與PPP是講究回報的，不是慈善家，但是回報要合理。合理投資回報機制非常關鍵，至少有三個方面的作用：首先，它便于吸引社會投資者;第二，合理的投資回報機制，有利于降低政府的財政負擔和壓力，如果我們能夠充分地、更好地發展市場激勵的作用，讓社會資本投資方通過自身的運營來獲得更多的收益，可相應的減少政府的補貼，才能夠推進更多的PPP項目落地，如果我們把PPP項目的回報只盯在政府回報和政府承諾上，政府的財政承受能力是非常有限的，這樣的PPP模式是無法廣泛推行的。第三、合理的投資回報模式，有利于維護社會公眾的利益。

審批PPP項目，應該在特定行業設定PPP項目的審批指標，控制合理投資回報的模式。例如：規定PPP項目的合理回報中政府一般公共預算占比指標、項目本身商業發掘收入占比指標、存量資產轉化指標等，達不到特定行業PPP項目規定指標的項目，不予審批。

4、夢之續

夢之續：發展PPPP，是適合中國現狀的PFI。

PPPP模式相對于PPP模式，可通過競爭方式取得最好的項目方案、合理的項目前期文件、降低項目建設及運營的風險、確保國家經濟安全、獲得更高的經濟價值-社會價值-環境價值、使項目的全生命周期整合程度更高、可節約項目建設及運營成本、使政府支出責任更小、有利于創新建設及運營管理、有利于全民參與基礎設施建設、更有利于實現國家發展戰略。

PPPP模式優于PPP模式對國家發展戰略的作用且更具實用性的論證見《探索PPPP模式（大綱）》。

《探索PPPP模式（大綱）》摘 要：

PPP模式為：政府首先組織完成項目立項、項目審批、PPP實施方案、前期投入等工作，然后采購社會資本并成立項目公司，完成基礎設施投資、建設、運營等工作。

前期工作主要是項目策劃，英文為Plan，將Plan（策劃工作）交由社會資本組織實施的PPP項目的模式，稱為PPPP模式。

PPPP模式為：政府僅完成項目立項工作，然后采購社會資本成立項目公司，完成項目審批、PPP實施方案、投資建設、運營等工作。

PPPP模式與PPP模式的主要區別就是：前期策劃及前期投入（Plan）由政府組織實施轉交由社會資本組織實施，即P+PPP模式。