高校廉政智庫的橋聯功能及其實現

肖云忠 董俊材

摘 要：高校廉政智庫是新型廉政智庫的重要內容與組成部分，其本質是開放言路，建立制度化的“政-知”“政-產”“政-媒”“政-社”意見交通渠道，由此構成高校廉政智庫的橋聯功能定位。橋聯功能是高校廉政智庫的核心功能，是智庫本源意義及現實思想市場結構缺陷的必然要求。橋聯功能在高校廉政智庫運行中存在低效、失效、負效等問題，導致這些問題的根本原因是思想市場結構中的利益疏離。因此重塑利益聯結機制是有效發揮高校廉政智庫橋聯功能的重要保證，具體對策有：構建人與人相聯結的旋轉門機制；構建組織與組織相聯結的協同機制；構建信息與信息相聯結的共享機制；構建資源與資源相聯結的開發機制；構建文化與文化相聯結的互補機制。

關鍵詞：高校廉政智庫；橋聯功能；利益疏離；利益聯結

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2019）01-0008-07

一、研究問題的提出

目前智庫理論研究和實踐探索蓬勃開展，智庫形態豐富多彩，廉政智庫是智庫的重要組成部分，其中高校廉政智庫又構成廉政智庫的重要組成部分。王輝耀、苗綠在《大國智庫》中將高校智庫定義為“各個大學主辦的各種研究院、研究所或研究中心，即一種學術型的智庫研究機構”。高校廉政智庫是在我國反腐倡廉和建設廉潔政治的時代背景下產生的，以高校特定研究機構為依托，從事反腐倡廉教育和研究的機構。高校廉政智庫依托高校資源，具有理論水平高、科研能力強等特點。我國高校廉政智庫以北京大學廉政建設研究中心、清華大學廉政與治理研究中心、湖南大學廉政研究中心等為典型代表。[1]高校廉政智庫的實踐發展先于理論探討，呈現出理論研究滯后于實踐的態勢，尤其對高校廉政智庫功能定位的探討還比較薄弱，定位不準往往導致實踐偏差。

功能是一個系統中的要素對于整個系統發揮的作用及產生的影響，高校廉政智庫的功能是高校廉政智庫在廉政智庫系統內對于廉政智庫運行發揮的作用及產生的影響。這里的參考框架是整個廉政智庫系統。目前我國的廉政智庫系統包含的要素有黨政系統中的廉政智庫、社科院黨校行政學院系統中的廉政智庫、高校系統中的廉政智庫、社會系統中的廉政智庫，在層次上有國家級廉政智庫和地方級廉政智庫，在性質上有官方廉政智庫和社會廉政智庫。眾多類型、層次的廉政智庫是推動廉政建設和反腐敗斗爭的重要力量，由此來看高校廉政智庫的特點與功能定位，清華大學廉政與治理研究中心作為高校廉政智庫的代表，其宗旨、功能、運行機制與績效具有典型性，該智庫以推進“華政清廉”為使命，“以加強廉政理論創新、提供廉政政策咨詢、促進廉政學術交流為目標，深入研究廉政理論與實踐的前沿問題”，“中心始終抱著科學創新的態度，注重與黨政機關、國有企事業單位合作，探索廉政建設的實踐經驗”。中心與北京市、甘肅省、海南省、浙江省、廣州市、珠海市、義烏市等全國多個地方的黨政部門開展了合作項目，促進了學術成果的應用轉化，取得了良好的社會效益，代表性成果有：基于案件指標分析法的腐敗特點和趨勢研究、廉潔城市建設評價研究、廉潔風險防控等。

在這三大功能定位中，最具有實踐價值的是提供廉政政策咨詢功能，而提供廉政政策咨詢需要處理多種社會關系和利益關系，也是最困難最有挑戰性的工作，目前在廉政理論研究、人才培養與學術交流等方面都取得了顯著成績，但在參與和提供廉政政策咨詢方面的功能還較為薄弱。由此本文的研究問題就是高校廉政智庫提供廉政政策咨詢的功能定位及其實現問題，這個問題的實質就是高校廉政智庫的橋聯功能問題。橋聯是指高校廉政智庫在社會大系統及廉政智庫大系統中發揮聯結多元利益主體、處理多元社會關系的能力及其實現機制，橋聯功能是指高校廉政智庫在社會大系統及廉政智庫大系統中發揮聯結多元利益主體、處理多元利益關系能力的發揮效果及其廉政影響力。只有把橋聯工作做好，才能有效發揮橋聯的積極功能，進而提升廉政智庫的整體功能，這個整體功能就是廉政智庫的廉政力。本文將從本源意義和現實思想市場結構角度論證高校廉政智庫的橋聯功能定位，揭示橋聯功能實現中的問題及原因，據此提出破解之策，從而實現廉政智庫的整體功能。

二、橋聯功能是高校廉政智庫的核心功能

（一）從歷史角度看，智庫產生的本源意義就是為決策提供依據和服務

現代智庫的概念緣起于美國，吳天佑、張靜怡等人將其引入國內時譯為思想庫或智囊團。美國學者保羅·迪克遜最早開展智庫研究，認為“智庫是一種穩定的相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學的研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科的研究。在與政府、企業及大眾密切相關的政策問題上提出咨詢”，該定義強調智庫的組織性、獨立性、非營利性和公共政策研究的專業性等綜合特征，深刻影響著國內學界對于智庫的理解。徐曉虎等人認為智庫的本質并不在于非營利性和獨立性，而在于提供高質量的思想產品，從而主張智庫是一種專門為公共政策和公共決策服務、生產公共思想和公共知識的社會組織。王莉麗亦認為思想庫是指以政策研究為己任，以影響公共政策和輿論為目的的研究機構。上述若干學者對于智庫概念的界定，通過確立智庫的核心目標在于影響公共決策和塑造公共輿論，盡力避免智庫的屬性爭議，成為學界關于智庫內涵理解的共識，即智庫主要是指以公共政策為研究對象，以影響政府決策為研究目標，以公共利益為研究導向的專業研究機構。[2]由此可見，從智庫起源及其功能定位來看，智庫首先被賦予政策研究和政策影響的屬性，就是在知識與權力、政府與學界等多元利益主體和社會關系中充當橋聯工具并發揮橋聯功能。我國當下的智庫及其包含的高校廉政智庫也應該具有橋聯功能定位的考慮，這是廉政智庫區別于學術機構、企業公司、政府等組織機構的本質標志。

（二）從現實角度看，高校廉政智庫與實務界的總體斷裂態勢決定了橋聯功能的重要性

第一個高校廉政智庫是2000年4月1日成立的北京大學廉政建設研究中心，其次是2000年11月成立的清華大學廉政與治理研究中心，由此開啟我國高校廉政智庫發展的序幕。之后是湖南大學、廣州大學等高校陸續成立廉政機構，至今已有百余所高校建立了廉政研究機構。根據中國智庫索引相關數據，截止到2017年，我國共有490家智庫收錄其中，收錄專家377位，收錄活動7713次，收錄成果37600件，其中高校智庫約255家，占比為52%。高校智庫中985工程及211工程高校智庫占比較大，地方高校智庫建設仍在起步階段。

目前高校廉政智庫與實務界的聯結意識不強，聯結行為不積極，總體上處于斷裂狀態，橋聯功能發揮不足。具體表現：一是高校廉政智庫與地方政府、事業單位、企業等銜接度不高、契合度不夠，實際參與度較低。二是高校廉政智庫與地方政府、企業在合作方式上多是命題作文及課題式參與，多停留在普遍現狀和公共課題淺表性研究的合作層面，有針對性的合作和共建機制不夠完善，研究成果沒有得到充分踐行。三是高校廉政智庫的自我定位多以政策解讀者和政策理論研究者自居，政策參與更多的是提供理論上的成果，對于實踐參與則是淺嘗輒止，缺乏主動性。四是政府等實務部門相關數據開放度不夠，致使廉政智庫很難構建數據庫框架，關鍵信息和數據缺乏，難以有效開展綜合性分析和研究。高校廉政智庫與實務界脫節與斷裂的現象啟發我們，把橋聯功能作為高校廉政智庫建設的首要功能是非常必要的，也是緩解和矯正高校廉政智庫與實務界脫節與斷裂問題的必經之路及戰略選擇。

（三）從功能之間關系角度看，橋聯功能在實踐中具有極為重要的地位和作用

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》、教育部《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》教社科〔2014〕1號，中國特色新型智庫的建設目標包括五個：一是服務于決策科學化、民主化的整體目標，智庫應提高政策影響力，發揮咨政建言的功能；二是適應知識生產的新模式，智庫應提高學術影響力，發揮理論創新的功能；三是智庫應提高社會影響力，發揮輿論引導的功能，將其作為影響決策的間接途徑；四是人文社科研究領域長期以來呈現西方中心格局，智庫應抓住中國特色新型智庫建設的契機，扎根于中國經濟社會的實際情況，提出中國的命題。五是智庫作為連接政界、學界、商界、媒體、公眾等諸多領域的橋梁，有著促進各界資源流動的優勢，智庫應發揮人才培養的功能，注重通過多種方式培養政策研究人才，為中國決策咨詢制度的長遠發展提供多樣化、可持續的智力資源。這五大功能可以歸結為三大功能，即理論創新功能、政策咨詢功能、交流功能，其中的政策咨詢功能就是橋聯功能。對于高校廉政智庫而言，廉政理論創新和交流功能屬于學術研究范疇，橋聯功能屬于實踐實務范疇。廉政理論和學術交流是廉政實踐的基礎和依據，而廉政實踐是廉政理論和學術交流的源泉和檢驗標準，廉政理論和實踐只有通過發揮橋聯功能才能實現互通互促，才能彌合廉政理論和實踐的縫隙和斷裂點。由此凸顯橋聯功能在廉政智庫功能定位與實踐中具有極為重要的地位和作用。

三、思想市場結構中的利益疏離是制約橋聯功能實現的根本原因

廉政智庫橋聯功能存在的問題需要放到思想市場結構中去觀察和分析，通過思想市場的結構分析，發現高校廉政智庫橋聯功能障礙的根本原因是思想市場結構中的利益疏離，構成“利益疏離-橋聯功能失效-角色異化”的邏輯關系。

（一）利益疏離的表現形式

利益疏離是指思想產品的供需雙方獲得自我利益滿足的機會和途徑不在對方，或者缺乏交換的動力與制度保障，從而形成畫地為牢、相互封閉的運行態勢。思想市場是由思想產品的供應方和需求方組成的體系，其中智庫是思想產品的供應方，實務部門是思想產品的需求方，在內部多元主義框架背景下，思想產品的供需存在利益疏離現象，即供需雙方存在產品供給與需求方面的錯位和缺位。錯位是指智庫生產的思想產品不是實務部門所需要的，出現產品不適應市場需求的情況，表現為智庫的研究選題和產品屬性不能滿足實務部門實際工作的需要，屬于答非所問、物非所需。缺位是指智庫生產的思想產品沒有準確捕捉到市場的實際需求，表現為對思想市場的信息反映不靈敏，存在思想產品供應的空檔，導致思想市場無貨可供。思想市場的實質是利益關系問題，是供需雙方的利益聯結與分割問題，公平合理的利益聯結與利益分割有助于形成供需均衡，實現廉政智庫思想產品生產與實務部門對思想產品消費的有效對接，產生供銷兩旺的后果。一旦出現利益聯結機制問題，就容易出現供需脫節的問題，直接表現就是橋聯功能的低效甚至失效。

（二）利益疏離的形成過程及邏輯機制

首先是外部約束乏力導致作為思想產品供方的高校廉政智庫橋聯行為無所適從。我國當前的決策咨詢法律體系仍不夠完善，對包括大學智庫在內的政策研究機構的功能地位、參政渠道、保障措施等并未做出明晰的法律界定，僅有的一些相關的條款、規定分散在部門規章或地方性法規之中，不僅立法層級、效力不高，而且缺乏操作性與約束力，正因為如此，雙方合作在很大程度上取決于主要負責人的興趣與偏好，難以形成長效合作機制。其次是對接機制弱化導致廉政智庫與實務部門之間的橋聯途徑不通暢。從現狀來看，決策部門與大學智庫之間的合作關系類似于一種松散的上下級關系，具有非正式、松散型、低效率的特點，以決策部門對大學智庫的指令式、委托式研究為主，缺乏常態化、交互式的深度互動與交流。即使是雙方簽訂一些合作協議，但也常常由于缺乏實體化、長效化的工作對接機制而流于形式。再次是廉政智庫的利益訴求與實務部門的利益訴求關聯度不大導致橋聯行為的內生動力不足。盡管教育部近年來積極推進學術評價體系改革，但由于路徑依賴效應，高?，F行的學術評價體系在很大程度上仍然遵循學術本位的邏輯，導致大學智庫研究人員的內生動力嚴重不足。盡管學科社會貢獻與智庫建設在第四輪學科評估中有所體現，但權重不夠、指標體系設計不夠科學。更為嚴重的是，這種內生動力不足勢必會造成研究成果的質量不高，進一步降低決策部門的合作意愿，從而使有限介入的制度模式陷入到低效鎖定狀態。

（三）利益疏離導致的角色異化凸顯橋聯的負功能

在廉政智庫的思想生產與實務部門的思想需求之間存在的利益疏離容易演變成廉政智庫的行為失范，出現把關人、掮客與投機者三種角色異化。把關人、投機者與掮客三種角色并不是指智庫組織或決策機構中占據某（幾）個具體工作崗位的特定行為者，而是指在智庫與決策供需鏈條中分別占據三個關鍵位置的行動者，即決策機構的建議輸入端、智庫組織的成果生產線、思想市場的交易平臺的任意行為者，任何占據相應關鍵位置的行為者都可以選擇扮演把關人、投機者、掮客的角色。三種異化角色產生于廉政智庫橋聯功能的實現方式及其過程之中，廉政智庫橋聯功能的實現方式有公開渠道和非公開渠道兩種方式，公開渠道包括大眾傳播、人際傳播和組織傳播，非公開渠道包括官方“內部通道”、委托研究、半官方“綠色通道”、私人關系和當面呈遞，由此構成一種半開放半封閉的思想市場結構，為三種角色的產生及存續創造了條件。首先，原本應該對決策者負責并客觀篩選思想產品的代理人，逐漸異化成為按照個人主觀偏好篩選思想產品的把關人。其次，由于代理人角色的異化，市場不再按照公共性與可操作性的標準進行定價，而使代理人成為價格決策主體，導致市場的價格調節機制扭曲，掌握價格信息而獲得收益變成因為經營關系而獲得收益，協調人逐漸異化成為掮客。再次，部分研究者由原先被動服從于經營者的支配變成為主動尋求與掮客的合作，逐漸異化成為投機者。[3]三種角色的異化及其異化角色的產生是廉政智庫橋聯負功能的標志，治理和矯正廉政智庫橋聯負功能就成為一個重要的實踐問題。

四、重塑利益聯結機制是有效發揮橋聯功能的重要保證

利益疏離導致橋聯功能低效、失效甚至負效，就必須立足利益下功夫，也就要重塑利益聯結機制，實現人與人、組織與組織、信息與信息、資源與資源、文化與文化的有機聯結，從而保證廉政智庫橋聯功能的有效實現。

（一）構建人與人相聯結的旋轉門機制

旋轉門機制是西方智庫尤其是美國智庫最具特色的現象之一。美國越來越多的政府官員尋求在職期間或退職之后到智庫從事政策研究，智庫專家也被委派到政府部門工作，這種政府官員和智庫專家之間的相互轉換機制就是旋轉門機制。旋轉門機制有助于政治精英、知識精英建構利益多元化的合作關系模式，使得智庫能夠融入政治體系，在政策制定的各個層面彰顯自身的影響力。一是便于智庫專家的角色在學院派學者、政策制定者、政策執行者之間轉換。二是提高智庫研究成果的針對性、可操作性，便于智庫成果推廣。三是發揮“第二軌道”的溝通作用。第二軌道是介于官方外交第一軌道與純民間交流第三軌道之間的一種特殊渠道，突出特征是非官方性和有意識地影響官方決策。我國可以考慮在決策部門與高校廉政智庫內部設置流動研究崗，不設行政級別、不占人事編制，每個聘期2年，聘期內工資仍由原單位發放，但可以在聘用單位領取績效津貼。為加大激勵力度，組織部門對公務員赴大學智庫的任職經歷視同于基層掛職鍛煉，高校則應當將廉政研究人員赴決策部門的任職經歷與職稱職務晉升掛鉤，這樣可以將亟需的高端人才交流制度化地嵌入到雙方的合作平臺之中，真正實現人才資源上的互補。

（二）構建組織與組織相聯結的協同機制

廉政智庫作為一個組織，需要與實務部門建立聯系機制，明確各自的權利和義務，以制度來規范和約束雙方的行為。廣州廉政建設研究中心（廣州大學廉政研究中心）是廣東省內最早成立的高校專門廉政研究機構，其理念充分體現了廉政智庫應該具有的橋聯功能，把學科建設、人才培養、為廉潔廣州服務相結合，形成三位一體的工作機制，多項成果被中央紀委、廣東省紀委、廣州市紀委、廣州市政府采納，同時成為中央紀委監察部確定的全國高校四家廉政理論研究聯系點之一，成為廣東省省級反腐倡廉建設理論教育基地和廣州市紀委監察局廉政文化基地，形成了“一點、一欄、一刊、一庫、一社”五個特色品牌，為其他高校的廉政智庫開展組織與組織之間的廉政協同工作提供了借鑒。

（三）構建信息與信息相聯結的共享機制

政府信息資源是一種戰略信息資源，具有一般信息所不具有的層次性、系統性、輻射性、權威性、機密性等特質，加之政府信息資源內容豐富，數量龐大，在推動智庫理論創新和提升智庫決策咨詢能力等方面具有無可替代的利用價值。信息只有被利用才能實現其價值。近年我國政府通過一系列措施推進政府信息的公開、整合，鼓勵社會各界對其開發利用，尤其在《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中，單獨用第十八條強調“要方便智庫及時獲取政府信息”。政府一方面希望通過智庫對政府信息資源的利用，實現和挖掘它的戰略價值，另一方面也是對智庫建設的大力支持。目前智庫獲取政府信息的渠道還不通暢，一些綱領性政府信息獲取相對方便，而數據信息和時政性較強的社會突發公共事件以及政策、措施的具體實施情況等信息獲取難度較大，加之智庫學者對政府信息資源戰略價值認識上的不足，影響智庫對政府信息資源的全面開發利用，制約智庫的決策咨詢能力。隨著政府信息公開工作的進一步加強，智庫學者對政府信息資源戰略價值的認識逐步深化，政府信息資源將會在智庫研究中得到全面開發，實現它的戰略價值，智庫也將會產出更多的精品力作。[4]

（四）構建資源與資源相聯結的開發機制

一是構建聯結決策部門資源與高校廉政智庫資源的具體機制。資源的優勢互補與深度協同是確保政策研究質量的重要前提，高校廉政智庫和決策部門均擁有一些對方所不具備的稀缺性資源，需要通過深度協同達到資源共享、合作研究的目的。決策部門的資源主要包括決策需求、資料數據、調研途徑、報送渠道及研究成果的推廣、轉化與應用等。高校廉政智庫方面的資源主要包括學科力量、圖書情報、研究設施、學術平臺、國際學術交流渠道等。在有限介入的制度模式下，雙方的資源互補是短期的、應急式的，所以雙向動力不足，導致這種資源互補的實現程度較低。應當從制度設計角度將這些稀缺資源制度化地嵌入到雙方共建的研究平臺和學術網絡之中，使這種資源交互向長期化、制度化轉變。具體制度有信息共享制度、供需對接制度、合作攻關制度等。

二是進一步完善政府向廉政智庫購買決策服務的機制和政策。在社會主要矛盾及反腐倡廉態勢發生轉變的情境下，購買活動能夠為政府供給高質量和多樣化的廉政決策咨詢服務，適應國家廉政決策模式從封閉式轉向開放式決策的需要。目前政府向新型智庫購買服務的模式有四種：一是定向委托模式，二是體制內吸模式，三是市場競爭模式，四是依附競爭模式，[2]定向委托模式和體制內吸模式占比較大，但這兩種模式存在購買程序和評估機制不規范的弊端，不能體現公平競爭原則，難以實現多方參與、職能轉移等制度目標，將隨著智庫建設的規范化、法治化而逐漸淡出；市場競爭模式即競爭性的招標和購買應該成為政府與新型智庫之間關系的主流形式，購買高校廉政智庫產品與服務可以參考既有的這四種購買服務模式。

（五）構建文化與文化相聯結的互補機制

一是決策文化的優勢互補。在傳統體制下，決策部門在涉及重大公共決策事項的選擇上，往往根據本部門所遇問題的輕重緩急來確定。同時在決策過程中習慣于從經驗和數據出發，在解決方案上更側重操作性，在決策文化上具有務實的特點。這種決策文化雖然從短期上有利于決策事項或問題的解決，但往往缺乏系統的理論支撐，很容易滑向本位主義與經驗主義，不利于解決問題的長效機制的建立，甚至出現決策失誤。而由于傳統體制下決策部門與大學智庫之間的信息不對稱、溝通不充分，智庫的學者在從事決策咨詢研究時很難擺脫學術文化的影響，習慣于從理論和假設出發，以學術研究的范式進行政策研究。這種決策文化雖然從學理和邏輯體系上來看較為嚴謹，但由于與實踐結合不緊密，很容易滑向教條主義和理想主義。從這個角度看，雙方的決策文化具有很強的互補性，而通過交互嵌入機制的建立，能夠促進雙方決策文化的交融與互補，為科學理性決策文化的形成奠定堅實的基礎。[5]

二是決策過程的相互支持。對于政府決策者和智庫專家，更需要強調組織學習所具有的解釋系統與再生產過程，以及兩者間的相互滲透與高度依賴。政府決策者在決策制定過程中所涉及的專業問題范圍廣、涉及面寬、風險大，需要考慮的因素也非常復雜。面對紛繁復雜的社會問題，政府決策者在政策過程中需要大量的思想、知識和專業技術，單純依靠官員自身的知識儲備難以保證政府決策的合理性與科學性。因此，在政府決策過程中，政府官員需要向智庫借力，通過儲備知識，整合智庫對不同問題的知識辯解和意見梳理，以智力合作方式解決社會問題。

三是學習方式的良性互動。交往式學習是指政府決策者跳出政府組織內部的環境，以智庫專家作為自己的參考對象，通過與智庫專家的對話、交流、溝通而展開學習的過程，具體方式有：（1）討論式學習，即政府決策者與智庫專家圍繞共同的一個議題，通過對話、交流、辯護、辯論展開學習的過程。（2）合作式學習，即政府決策者通過分工與協作組成學習團隊和小組，共同完成某種任務的學習過程。通過組織學習機制，一方面，智庫專家通過對政府內部的隱性知識和及時更新的數據信息的收集和消化吸收，以政府決策者容易接受的形式呈現出來，再通過雙向溝通進一步增進理解，從而在決策過程中形成與政府優勢互補的共贏局面；另一方面，政府決策者可以提升對智庫專家知識信息的理解和運用能力，提升政策的理性化程度。啟迪模型的倡導者威爾斯指出，通過研究獲得的知識能夠啟迪或拓展政策制定者現有的知識基礎，會逐漸引起思維觀念的轉換而導致支持這種觀念的政策出現。[6]

參考文獻：

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[4] 尹春梅.政府信息資源在智庫研究中的價值分析[J].東岳論叢，2017（11）：187-192.

[5] 汪鋒.交互嵌入：一種大學智庫參與決策咨詢的理想制度模式[J].中國高教研究，2018（11）：85-90.

[6] 王卓君，等.政府決策與新型智庫知識生產的良性互動——基于社會建構主義視角的研究[J].政治學研究，2016（6）：105-115.

責任編校 王學青