公務員聘任制試點現狀研究*

□ 羅升鴻 鐘云華

對于“聘任”一詞，與之意思相近的是“聘用”，二者都有“通過合同制確定人事關系”[1]的含義。2006年1月1日實施的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），對公務員職位聘任做出了規定，為公務員聘任制試點提供了法律依據。從2011年1月28日《聘任制公務員管理試點辦法》印發，到2017年9月19日《聘任制公務員管理規定（試行）》發布實施，公務員聘任制度日臻完善。

一、公務員聘任制的概念、特征和試點現狀

在公務員聘任制試點過程中，公務員聘任的程序、規定和聘任制公務員管理辦法不斷得以總結、補充和完善，且公務員聘任制的概念也更加明晰。

（一）公務員聘任制的概念

2018年修訂的《公務員法》第100 條規定，機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。第101 條規定，機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘[2]。《聘任制公務員管理試點辦法》《聘任制公務員管理規定（試行）》也都突出了合同管理是公務員聘任制的基礎。因此，公務員聘任制是指黨政機關根據《公務員法》的規定，結合工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，對不涉及國家秘密的專業性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協商一致的原則，以合同方式聘用公務員的制度。

顯然，公務員聘任制與聘任制公務員是兩個不同的概念。《聘任制公務員管理規定（試行）》第1 章第2 條第1 項對聘任制公務員做出了最新的解釋：聘任制公務員是以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員[3]。因此不難理解，公務員聘任制是一種制度，而聘任制公務員是一種身份。

（二）公務員聘任制的特征

1.聘任是公務員聘任制的核心

在公務員聘任制之前，傳統的公務員制度選人用人的方式主要有考任制、選任制和委任制：考任制是指采用公開考試、考察的辦法錄用公務員。隨著公務員招錄制度越來越完善，“逢進必考”已經成為社會的共識，這里的“考”就是指考試。選任制是指通過選舉來確認擔任相應職務的公務員，比如縣長、市長、省長。委任制是指由任免機關在其任免權限范圍內，直接確定并委派某人擔任一定職務，比如在某一級行政區劃內任命黨校校長、發改委主任、農業局局長等。然而，公務員聘任制的核心在于聘任，即通過公開招聘或直接選聘的方式任用公務員，用人導向較為明確，針對性也更強，更加側重于考核應聘人員的專業技能和工作業績，即在以德為先的前提下把勤和績作為考察公務員的重要條件。

2.合同管理是公務員聘任制的基礎

與公務員聘任制緊密相連的是實行合同管理。除了《公務員法》之外，用人單位主要根據聘任規定和雙方簽訂的聘任合同對所聘公務員進行管理；聘任合同明確約定聘任雙方的權利義務，載明聘任制公務員的聘期（含試用期）、職位職責、績效目標、工資福利保險、考核辦法和違約責任等；聘任雙方根據平等自愿、協商一致的原則對聘任合同進行訂立、變更、終止和廢除。

（三）公務員聘任制的試點情況

在聘任制政策發展過程中，各地公務員管理部門按照管理權限，開展了多樣化的試點探索。以上海浦東和廣東深圳開展的試點為例[4]，2007年浦東拿出了6 個專業性較強的公務員職位進行公開招聘。此后，浦東的聘任制公務員招聘基本上都是針對專業性較強的職位。而深圳經過數年探索，自2010年起對全市行政機關新進公務員（含參公人員）一律實行聘任制。可以認為公務員聘任制試點呈現出兩種模式，即所謂的“浦東模式”和“深圳模式”。2011年以后全國多個地區、多個機關單位開展公務員聘任制試點，相關情況統計見表1。

據不完全統計，2007年以來，共計有20個省、自治區、直轄市或副省級城市所屬的30多個部門開展了公務員聘任制試點，且大多數試點在2011年之后開始。

綜合2007年以來全國各地聘任制公務員試點招聘職位所涉及的領域，可以發現：借鑒、學習“浦東模式”較多，而“深圳模式”卻較少被效仿。參與試點的絕大多數職位涉及的專業性較強，這意味著用人單位對聘任對象的專業技能和工作能力有更高的要求，招聘單位希望通過聘任的方式，發現并使用符合需要的高層次、專業性人才。

二、開展公務員聘任制試點的目的

傳統公務員考錄方式在選拔高層次、專業性人才方面存在一定缺陷，缺乏針對性；同時，公務員人事管理辦法也存在一些弊端，公務員隊伍長期存在“能進不能出、能上不能下”的現象。鼓勵各地積極試點公務員聘任制，有助于完善選人用人機制，暢通人才流通渠道，探索建立有效的公務員進出機制，切實提高政府的運行效率[5]。

表1 2007年以來全國公務員聘任制試點情況統計（不完全統計）

（一）健全公務員選人制度，暢通人才流通渠道

公務員制度推行以來，“逢進必考”的理念逐步深入人心，公務員考錄方式也已經基本定型。對于廣大社會考生來說，要想獲得公務員編制進公家的門，必須參加并通過公務員考試、面試、政審考察、體檢和公示等一系列程序。當前我國公務員考錄類型主要有國考、省考、選調生考試和公安院校公安專業畢業生招錄考試。國考是指國家公務員考試，中央國家機關及其直屬機構拿出部分崗位面向全國統一招考；省考是指全國各省、自治區、直轄市拿出轄區內部分崗位統一組織公務員考試；選調生考試是面向大學應屆畢業生，通過公務員考試和政策導向促使大學畢業生向基層流動，目的在于促進大學生就業和培養黨政后備干部；公安院校公安專業畢業生招錄考試主要是針對公安院校公安專業的應屆畢業生，通過考試的辦法將新鮮血液補充到公安機關，主要是公安機關的專業技術類崗位和執法勤務類崗位。

但上述四種公務員考錄方式在考試內容上都偏向于基礎性知識，考察內容不夠全面，選人的針對性有待提高。無論是國考、省考、選調生考試還是公安院校公安專業畢業生招錄考試，考試的科目主要以行政職業能力測驗和申論為主，人民警察職位多一項公安專業科目考試。行政職業能力測驗和申論聚焦于法律常識、時事新聞、基礎知識和公文寫作，這種考試辦法適用于通用性崗位，適合大多數社會普通考生，尤其是缺乏工作經驗的大學畢業生。但這種考錄方式缺乏對招考對象專業水平、實踐經歷和工作能力的考察，不適合專業性較強的職位，難以發現真正符合需要的人才。

同時，傳統的公務員考錄方式對高層次、專業性人才進入公務員隊伍形成了一定障礙。前文所述幾種公務員考試類型的職位資格條件相對寬松，門檻比較低，針對同一職位許多考生都能獲得考試資格，以至于出現“千軍萬馬過獨木橋”的現象，這對高素質、專業性人才進入公務員隊伍形成了強大的競爭，他們的專業技能在以往的公務員考試方式面前難以發揮作用，更不能形成競爭力。

而公務員聘任制在公務員招錄方式上更加靈活，增加了人才選拔的針對性，職位資格條件更加明確、人才類型定位更加精準。聘任機關和單位通過設置較高的門檻和提供更豐厚的薪資待遇，使得符合需求的高素質、專業化人才更容易進入公務員隊伍，滿足機關對優秀人才的需求，也有利于提高公務員隊伍的專業化水平。

（二）增強公務員危機意識，完善公務員進出機制

在公務員日常管理中，一名公務員在日常工作、生活中遵紀守法，按時保質地完成工作任務，不出現嚴重失誤，不在大是大非的問題上犯錯，他的公務員身份就是終身制的，他能在機關單位干到退休，機關單位也基本不存在裁員的現象。因為公務員工作長期穩定的特征，人們常常把公務員工作比作“鐵飯碗”。但是“鐵飯碗”的存在也導致一部分公務員在工作崗位上缺乏危機感和進取心，長期、單一的工作也消磨掉了他們的工作激情和干事創業的熱情，工作效率低下，甚至產生 “干與不干一個樣、干多干少一個樣”的心理。

公務員聘任制通過聘任方式，將在一定程度上打破傳統公務員管理模式上的“鐵飯碗”，增強公務員的危機意識。公務員聘任制對所聘任的公務員實行合同制管理。一旦聘任雙方約定的聘期期滿，聘任雙方必須根據雙方協商一致決定是否續約；如果機關單位不愿意繼續聘任對方，或者被聘任方未能完成合同約定的工作任務，未能達到預定的績效目標，都不能續約；合同還對被聘任方轉為委任制公務員、辭退等條件做出相應規定。這就迫使被聘任的公務員必須長期保持危機意識，在聘期內勤勉工作、盡職盡責，保持工作效率，不斷學習提升，努力保持積極的工作狀態和良好的公務員形象。

同時，實行公務員聘任制也有利于完善公務員退出機制，更大程度上實現人才的自由流動。根據《公務員法》的相關規定，公務員放棄或者失去公務員身份主要有辭職、離職、辭退和被開除等方式。離職、辭退和被開除是公務員當事人和機關單位都不愿意看到的，發生概率比較低，辭職則需要經過一套比較復雜的程序和較長的時間，以至于出現公務員本人辭職不成、強行離職的現象。而公務員聘任制實行合同制管理，被聘任的公務員如果不愿意續聘，或者有更好的去向，聘期期滿之后更容易辭職，相對于傳統公務員離職規定更加靈活。這對促進人才流動、實現個人發展都有利。

三、公務員聘任制試點過程中存在的問題

公務員聘任制目前在許多省份僅僅是在小范圍內進行試點。在試點過程中，由于相應的政策規定不完善，或是審核監督體系不健全，或考核標準不明確，產生了一些新的問題，這些問題在試點推廣過程中必須得到解決。

（一）公務員聘任崗位資格條件設置問題[6]

相對于公開考錄公務員，公務員聘任制招聘目標更加明確、職位資格條件更加細化，但由于職位設置的主體仍然擺脫不了人為這一因素，就難以完全避免出現“蘿卜招聘”的現象。在公務員聘任制試點過程中，一些人質疑職位資格條件設置的科學性與合理性，認為存在因人設崗現象；在聘任制公務員招聘過程中，需要對聘任對象的專業技能、工作能力和工作業績等進行考核，如果考核的標準不明確、不細化，或者是考官因個人主觀原因弄虛作假且不受監督和約束，容易使公務員聘任制喪失公平性，制度的公信力也將大打折扣。

（二）聘任制公務員的薪資待遇標準問題

深圳市從2010年1月1日起對所有新進公務員實行聘任制，聘任制公務員的工資福利待遇可以直接按照《公務員法》和公務員工資福利待遇的相關規定執行。但除深圳之外，其他部分省、自治區和直轄市公務員聘任制仍處于試點階段，且主要面向高層次、專業性人才，這些緊缺急需人才的薪資水平設置不可能繼續參照老辦法，否則，和同一時期市場上相同水平人才的收入待遇缺乏可比性，擬聘任職位將不具備吸引力，難以招到符合需要的人才。如果聘任制公務員薪資水平過高，與同單位其他公務員收入差距過大，容易導致機關單位內部職工之間產生攀比和不滿情緒，影響和打擊原有公務員的工作積極性，不利于聘任制公務員在聘任單位開展工作。

（三）聘任制公務員聘期期滿后的去向問題

聘任制公務員實行合同管理，聘任雙方約定了聘期，一旦合同到期，被聘任的公務員將面臨重新選擇去向的問題，這也是在公務員聘任制試點過程中，一些省市試點單位拿出的職位盡管待遇優厚卻無人問津的原因。目前《聘任制公務員管理規定（試行）》從政策上明確了聘任制公務員聘期期滿后可以續聘，也可以轉為委任制公務員，但缺乏具體的實施細則和統一的標準，轉為委任制公務員后的薪資設置辦法也不明確。此外，一些人認為如果對聘任制公務員續聘或轉為委任制公務員的考核缺乏細化、量化的考核標準，缺乏有效的審核和監督，也可能出現部分人以“曲徑通幽”的方式成為委任制公務員，這會形成公務員招錄領域新的不公平現象。

（四）公務員聘任制與公務員委任制的區別問題

從目前全國各地公務員聘任制試點的情況來看，“浦東模式”和“深圳模式”并存，一種是針對專業性人才采取聘任制，另一種是針對所有新進公務員采取聘任制，并實現分類管理。“浦東模式”不適合招聘普通公務員，因為將花費更多的人力、物力、財力，增加行政運行的成本[7]；“深圳模式”如果僅僅是對公務員實行合同管理，而沒有建立有效的公務員退出機制，那與委任制相比，公務員聘任制僅僅是換了一個名稱，本質上并不能打破公務員的“鐵飯碗”。公務員聘任制試點的初衷不是以一種制度完全代替另一種制度，而是探索暢通選人用人渠道、選取緊缺專業性人才、完善公務員進出機制的辦法。

四、關于完善公務員聘任制的建議

公務員聘任制在試點過程中產生問題在所難免，而在改革發展中出現的問題就需要在改革發展中解決。只有解決了公務員聘任制試點中出現的問題，推動公務員聘任制不斷完善，才能不斷激發這項新制度的活力，滿足用人機關緊缺人才需求，實現社會人才的良性流動。

（一）強化制度的頂層設計

公務員聘任制試點存在一個自上而下地領導、支持和自下而上地匯總、總結的過程。由于推進公務員聘任制試點的主體主要是各個地、市、州的行政機關，這就需要中央的政策指導和省級政府的鼓勵、支持，允許個別試點和逐步擴大試點，建立有效的容錯機制和反饋機制，在試點中不斷總結、反饋；同時中央公務員主管部門應當積極追蹤各地試點效果，匯總成功的經驗和存在的不足，不斷豐富、完善中央層面的政策，促使頂層設計趨于完善，保障各地在試點時能夠有法可依、有章可循，推動中央層面和地方層面在公務員聘任制試點中實現良性互動、相得益彰。

（二）要允許多種選人辦法并存

公務員聘任制的一個出發點是獲得急需緊缺型人才，使行政機關更加適應社會主義市場經濟的運行方式和發展規律。公務員聘任制采取的聘任方式更加靈活，打破了傳統公務員公開招錄方式中對獲得高層次人才存在的一些瓶頸；但發現和獲得緊缺型人才的方式不是一成不變的，除了公務員聘任制以外，人事代理制度、雇員制、柔性引才等方式都能為獲得急需緊缺人才發揮作用。允許多種選人用人辦法并存，通過比較各種人才選拔方式的優劣，有助于建立一套卓有成效的、經得起實踐檢驗的選人用人制度體系，確保既能發現人才，又能留住人才，更能實現人才健康發展、合理流動。

（三）細化聘任實施細則

公務員聘任制和傳統的公務員公開考錄一樣，都必須經過公開發布人才需求公告、組織考試或考核、資格審查、體檢、政審考察、公示等流程，因此公務員聘任制在試點過程中可以參照傳統公務員公開考錄的實施細則，建立、完善工作細則和富有成效的監督體系，盡力實現公開、公平、公正；在聘任制公務員的職責發揮和管理服務中，也要制定和完善相應的考核制度，對聘任制公務員的續聘或轉任必須具有考核細則，做到合法合理，既要滿足機關單位用人需求，又要減少外界質疑，同時最大限度地保障聘任對象的合法權益，促使聘任制公務員在聘期內有干頭，期滿后有奔頭。

（四）完善聘任制公務員薪酬待遇體系

同一機關單位里存在委任制公務員和聘任制公務員，同一人也有可能從聘任制公務員轉任為委任制公務員，聘任制公務員的薪酬待遇設置非常關鍵。為了保證效率和公平兼顧，聘任制公務員月度或年度工資收入可以參考委任制公務員的工資體系設置，即將聘任制公務員參照《公務員法》規定的職級體系確定相當于一定的職級。同時，由于聘任制公務員特殊的身份和工作內容的特點，明確工作目標，細化工作任務，建立可量化、積分制的考核辦法，將考核等次與年終績效考核相配套，以高于常規的年終績效考核獎勵標準彌補聘任制公務員與同一時期同等人才在市場上平均收入的差距；而對于轉任為委任制公務員的，則應完全按照《公務員法》發放薪酬待遇。而且，考核辦法和薪酬辦法應當由雙方協商一致并在聘任合同中明確表達，保證雙方意思一致。