淺談我國環保監管模式的缺失與創新

摘 要：如何保證環保監管質量，成為決定環境治理效果的重要因素。基于此，本文立足于環保監管角度，分析了當下我國環保監管模式存在的監管機構過于分散、職權應用手段較為單一等問題，研究了監管機構設置創新以及職權運行方式創新方法，希望以下內容的論述可以推動我國環境保護事業穩步開展。

關鍵詞：環保監管;監管機構;監督

引言

近幾年，隨著經濟水平的不斷提升，我國環境問題越發嚴重，社會各界對于環境保護十分重視，我國也將環保納入主要發展戰略之一。就目前環境保護基本情況而言，雖然取得了一定成果，但是因為監管模式本身存在問題，導致環保活動很難取得既定治理目標。因此，對我國環保監管模式的缺失與創新研究有著鮮明現實意義。

一、我國環保監管模式的缺失

（一）監管機構方面的缺失

1.過于分散

就目前我國環境保護基本情況而言，污染主體問題由專門的環保監管單位進行管理，而類似于農、林、牧、漁生產過程中產生的環境問題，則是由其它部門代為負責;自然資源的利用是由資源管理部門負責。從上述分析中可以發現，當下我國可以行使環保管理職能的單位有很多，不僅包含環境監管部門、資源管理部門，而且包含水利部門以及林業部門。除此之外，類似于城鄉建設的環境問題，則是由市容管理部門進行，此種情況下，我國環保監管部門不僅過于分散，而且相互之間的聯系性較低，最終導致監管行為很難統一，不同方向的監管命令勢必會降低環保質量。

2.行政區劃分下的資源管理責任劃分不合理

我國通常情況下對于各個地區的環保責任劃分都采用行政劃分方法，也就是根據行政位置，將區域內環境保護責任劃分給當地政府。之所以采取此種劃分方法是因為，當地政府對當地環境問題更加了解，處理起來也更加具有針對性。但是生態環境本身具有一定特殊性，并不會因為劃分之后就可以改變其本身具有的連續性以及發展規律[1]。例如兩個相鄰的行政區域，共同應用一條河道，河道污染源在上游行政區域，此時下游行政區域只針對區域內河道進行治理根本無法達到治理效果。并且，無論是社會資源還是自然資源在實際應用過程中都屬于集體資源，對于集體資源進行應用，就需要進行集體行動，個體擅自進行活動將會造成破壞性競爭。部分環境保護學者認為，我國環境保護相關法律內容更加注重市場本身的規范化，并不重視相關政府機關之間的能力協調，致使環境保護與監管無法正常開展。

3.農村地區環保監管不足

我國建立的環保監管機構一共可以劃分為四個層級，最高級的為環保部，其它依次為生機、市級、縣級環保廳以及環保局。也就是說是縣級環保局是最為低級的環保部門。從農村發展情況家角度而言，受歷史以及發展原因影響，鄉鎮環保機構尚未設立，導致農村環保監管力度不足。

（二）環境管權配置方面的缺失

1.環境管權立法較為模糊

目前我國法律對于環境監管相關部門的職權劃分較為細致，但是對于各個部門職責劃分比較模糊。例如《固體廢物污染環境防治法》第十條：國務院有關部門需要在自己的責任范圍之內進行環境監管。又如《大氣污染防治法》第四條：各級交通部門、公安部門以及漁業管理部門根據自己職責進行車床污染管理。上述法律條紋中提到的“責任范圍內”以及“根據自己職責”，但是對各個部門責任并沒有仔細劃分，導致相關部門履行責任時存在歧義。

2.上下級職權配置不合理

在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定：地方人民政府按照法律受上級政府主觀部門領導。這就證明，地方政府的環境保護行為，會受到上級政府以及環境監管單位的雙重領導，此種情況下，地方政府環境保護十分容易受到外界因素干擾，同時也會受限于權力配置體制。

二、我國環保監管模式的創新

（一）監管機構設置創新

1.建立中央協調機構

中央協調機制是所有環保監管機構的綜合體現，人員組成為各個環保監部門的領導，具體構成與美國環境質量委員會相似。機構直接由中央領導，負責各項環保決策的制定與審核，進行決策應用意見調查等。

2.建立基層監管機構

受城鄉二元結構發展狀態的影響，我國鄉鎮尚未設立專門的環保監管機構，此種背景下，鄉村成為環保失范地。雖然從目前我國鄉鎮發展情況而言，可以造成嚴重環境污染的概率并不大，但是如果長期未進行管理，可能會導致環境問題積少成多，最終難以控制。因此，應該基于我國鄉鎮建設情況，建立一個完整的基層環保監管機構，機構可以以公安機關形式為參考，并且保證派出合理。

3.建立區域性監管機構

上述分析中已經得出，行政區劃分下的資源管理責任劃分并不能起到良好的監管作用，在考慮行政區劃、經濟區劃、生態功能區劃和環境類型的情況下，應該建立“區域性環境監管機構”。具體而言，“區域性環境監管機構”應為所涉行政區的上級政府環保行政機構的派出機構，其職能主要是協調各地區的利益訴求，更好地保護特定區域內的生態環境和資源。

（二）監管職權創新

本文認為國務院應該在《關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》進一步明確各個部門的職責與分工。

1.理順中央與地方之間的環保監管職權

針對當下我國環保監管職能存在的越位、同位甚至是失位問題，應該以法律為基礎，明確劃分不同層級，不同部門的職權以及職責。具體而言，劃分中央環保職權為：環保管理計劃制定、環保整體規劃以及規劃利用與計劃審查等。地方管理過程中，存在的部門無法解決問題也劃歸到中央職權當中。

2.調整職權同級分配

同級職權分配的立法已經取得了一定的成果，例如在水污染監管中，國務院于2008年修訂了《水污染防治法》第七十四條規定，將水污染限期治理管理權力規劃到環保部門。本文認為，調整職權同級分配應該從以下兩個方面進行考慮：一方面，應該立足于法律角度，重新明確監管職權邊界;另一方面，應該重視環保職能部門的權力賦予。

結論

綜上所述，環保監管存在的意義在于保證環保活動正常開展，可以取得良好的管理效果。雖然現階段我國環保監管模式存在一定局限性，很多監管內容無法直接解決管理當中遇到的問題，但是只要立足于模式應用中的問題根本，采用針對性處理方法，從監管機構以及法律等多個角度進行綜合分析，就可以提升環保監管質量與環保效果。

參考文獻

[1]嚴濤.關于環保管理部門加強第三方檢測機構監管的思考——構建融入第三方機構的監管模式[J].低碳世界，2017（14）：13-14.

[2]林起傳.構建精準監管模式——大田縣構建“互聯網+環保”監管模式的探索實踐[J].海峽科學，2016（06）：99-100+104.

作者簡介：

黃麗芳，女，1977.10，貴州省盤州市，彝族，大學本科，副教授，研究方向：法學。

（作者單位：貴州省六盤水市委黨校法學教研室）