論我國公立高校開除學籍處分中存在問題的解決

摘要：開除學籍處分作為最為嚴厲的學校處分，一直以來都是引起學生與學校訴訟糾紛的重要原因之一。開除學籍處分關乎憲法規定的基本權利之一的受教育權，但是由于高校與學生二者力量地位不對等及相關法律與學校規范不完善等原因導致開除學籍這一處分其中存在一定的問題。關于開除學籍處分主要在于合法性、合理性以及司法救濟三方面問題，依據行政法中的依法行政原則、程序正當原則與合理行政原則，應當給予合法化、合理化，并暢通司法救濟途徑。

關鍵詞：開除學籍;合法性;合理性;司法救濟

我國高校分為公立高校與私立高校兩種，其中公立高校受教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱“《規定》”）約束。該《規定》第51條中說明我國公立高校可以對學生采取包括警告、嚴重警告、記過、留校察看和開除學籍在內的五種紀律處分，其中開除學籍作為懲罰力度最高的處分，也是帶來問題最多的一種處分。近些年來，關于開除學籍處分引起的相關糾紛也不斷增多，同時也引起了社會上的討論。^[1]因此高校在學生治理方面應當嚴格依照法律規范，在這樣的背景之下，學生因不服學校開除學籍處分而引起的問題更加值得關注。面對諸如高校開除學籍處分合法性、合理性以及在高校與學生雙方地位不對等前提下保護學生利益的討論，有必要對相關的問題進行梳理與厘清，并提出救濟的完善建議。

一、我國公立高校開除學籍處分面臨的問題

學籍是一種身份資格。獲得學籍的學生，就可以享受在授予學籍學校上課的資格，也享受學校提供的其他類似圖書文庫等教育資源。同時該生在獲得學籍同時也負擔了完成學校教學計劃的任務，通過學業安排則可以獲得學校頒發的相應證書，否則學校可以不予頒發。所以開除學籍處分就是消除某一學生隸屬于某一學校的資格。這一懲罰措施經學校審批后謹慎做出，并向上級部門備案，是一種針對學生教育的行政措施，一般不輕易使用。^[2]。

有關高校開除學籍處分所產生的爭議主要集中于三方面，即該開除學籍處分存在的合法性基礎問題、開除學籍處分適用的合理性問題以及開除學籍實施后學生面對處分如何進行權力維護的司法救濟問題。

（一）合法性問題

該處分為一種行政處罰。首先，行政主體通過自身權利的運行使相對人受到一定行政法律上影響的行為可以稱之為行政行為，《教育法》第28條和《高等教育法》第41條分別規定高校有權對學生開展學籍管理、獎賞或處分等行為，可見，高校具有行政主體資格。其次，高校對學生開除學籍的行為，針對的是特定的違紀違規學生，表現為確定的開除學籍決定，僅適用一次，且直接導致學生喪失作為學校成員的資格，與該資格相對應的權利義務消滅。因此，開除學籍是高校對學生做出的具體行政行為。最后，行政處罰，是基于行政主體做出的具體行政行為，在未形成犯罪但是違反法律法規范疇下做出的處罰。在當今社會，是一種非常嚴厲的制裁。從行政處罰的實質構成要件判斷，學籍處分具備行政處罰所要求的最終性與制裁性，可以說開除學籍是行政處罰。^[3]

一般判斷某一行政處罰是否合法有三個標準：一是做出該行政處罰的主體合法，是擁有權力的主體;二是該主體做出該行政處罰依據的是有效的法律;三是該主體做出該行政處罰的程序合法，符合程序法的相關規定。這三個標準缺一不可。然而高校在做出開除學籍處分這一行為中的依據以及保障的程序都存在不合法之處。

（二）合理性問題

合理性是指學校要做出開除的學籍處分的前提要符合實質性的正義要求。《規定》第52條舉出了了規定學籍處分的法定理由，但依然僅僅模糊的規定了大概事項。如此模棱兩可的適用的不僅影響了處理本身的法律認定，也與高校追求的培養人的目標的實現和形成良好的成長環境的有重要關系。為此，當高校將這些處分理由細分，不僅要進行合法審查，而且還要考慮妥當性。詳細的來說，就是要考慮比例原則的要求，適當、必要、平衡地做出符合手段與目的的處分行為。

（三）司法救濟問題

關于開除學籍處分的司法救濟，主要包括兩點問題。第一點就是該處分的可訴性問題，由于《規定》沒有學生不服申訴的救濟規定，這使得法院在誤解的前提下經常會以不屬于受案范圍為由拒絕立案。第二點則是有關案件法院在審理中常常出現同案不同判的情形，有的以行政案件立案受理，有的以民事案件立案受理，有的則裁定不予受理，這與全面依法治國這一要求之下所強調的統一法律適用標準的要求背道而馳。

二、關于開除學籍合法性問題的分析

（一）開除學籍處分的依據不合法

行政處罰應當由法律規定，這是符合法治和當事人利益保護的謹慎要求。通過《行政處罰法》第9-13條規定，我們可以得知可以設定的法律規范有法律、行政法規、地方性法規、國務院部委規章和地方政府規章。同時，對人身自由有影響的處罰只可以通過法律規定，下位法規定處罰的行為、種類和幅度必須在上級法律規范設定的行為、種類和幅度的范圍內。

高校做出開除學生學籍處分根據的是高校參照《規定》自我制定的自治管理規范《學生違反校紀校規處分條例》，也就是一般意義上的校規。首先，《學生違反校紀校規處分條例》是高校的內部自治規范，不屬于前述具有設定行政處罰權能中的任何一類，對外不具有法律效力，無權設定任何行政處罰，當然不能設定開除學籍處分的具體情形。其次，高校校規的制訂是根據教育部出臺的《普通高校學生管理規定》所做，然而該教育部規定僅僅屬于部門規章。作為《高校學生管理規定》的上位法的《教育法》與《高等教育法》并未設定開除學籍行政處罰，《規定》無權設定開除學籍行政處罰。因此，教育部《規定》設定高校開除學生學籍處分的依據是不合法的。

有的學者對高校開除學籍處分不合法的理由做出了一定的反駁。有學者認為法律保留這一原則出于德國，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中說明我國應當堅持一切從實際出發，而法律保留原則不一定適合我國國情，因此對此原則的采納應持謹慎態度。筆者認為這種解釋存在不妥之處，堅持從實際國情出發并不排斥適合的法律文化引進，二者不沖突。且即使排除法律保留原則，也依然應當遵守行政處罰法定原則。因為開除學籍處分關乎學生的受教育權，受教育權是憲法規定的一項基本權利，從權利保護的角度出發，應當適用法律保留，因此開除學籍處分符合《立法法》中第8-11項所規定的其他事項這一兜底性條款。

（二）開除學籍處分的程序不合法

當前有必要對我國高校存在對學生做出的不完整的開除學籍處分的程序性規定進行分析。高校開除學籍處分的程序包括從高校發現學生違紀違規行為，到調查舉證，再到做出開除學籍處分決定，直至受處罰學生尋求救濟的整個過程。目前，我國高校開除學籍處分程序不合法主要表現在高校對學生實施處分時，通常是校規，然而校規規定的程序僅僅是學校單方設定的一種內部運作程序，諸如立案、調查、取證都存在不規范之處。根據程序正當原則，尤其是對于出于非強勢地位的學生群體，對于受教育權這一重要權力存在侵害時更應當擴大相關利益人的參與，設置公正公平公開的決定程序，使高校做出的處分符合實際。

三、關于開除學籍合理性問題的分析

（一）開除學籍處分與違紀行為的嚴重程度不相適應

《規定》第54條：當學校對學生的違法違紀行為進行處分時，應當定性準確，處分適當，學生們對法規校紀的違反需要滿足其行為性質所匹配的嚴重性。這是因為高校與學生的力量對比懸殊，為了防止高校濫用自身權力，導致學生權力受到不合理的損害，從而在賦予高校進行處分權的同時又對該權利加以限制。一方面學校處分應當與被處分學生所做出的違法違紀行為的性質相匹配，包括8種情形。其次則是要求存在一定程度的主觀過錯和達到符合開除學籍條件的嚴重程度的后果。

（二）忽視經濟賠償等其他民事手段

在國家實施教育體制改革和遵循市場經濟原則下，學生與學校之間的關系不再是計劃體制下的單一法律關系，而發展成了既存在不平等主體間法律關系，又存在平等主體間法律關系的復雜結構關系。^[4]《高等教育法》第30條說明高校的身份是在民事關系中擁有獨立權利義務地位的法人，這闡明了高校在和學生的關系之中不僅涉足行政關系范疇，也必然涉及于民事領域，具體體現在學校向學生提供餐飲住宿服務等。

由于高校內部的復雜關系，使得高校在做出處分時應當綜合考慮諸如經濟賠償等民事手段而不僅僅是從行政角度出發做出開除學籍處分。高校應當根據法律關系的性質將可以通過民事賠償渠道解決的問題與必須通過紀律處分進行處理的問題相區分。尤其是在開除學籍這種懲罰程度最高的紀律處分，高校應當謹慎使用，即轉變傳統的單向管理手段，多方面顧及包括金錢賠償、恢復原狀和賠禮道歉等多重手段。

四、關于開除學籍司法救濟問題的分析

（一）開除學籍的可訴性分析

為了保護學生利益，對高校懲戒學生行為進行有效的規制，公平公正的審視每一個開除學籍處分，在此司法介入不可避免。一般來說行政訴訟包括五個要件：原告、被告、訴訟理由、法定受案范圍和有關期限與管轄權的要求。^[5]排除掉第五點有關程序性的要求，關于被告，其行為為具體行政行為在此前有過論述，《行政訴訟法》規定行政法授權的組織做出利益受損行為時，相關人有權依照本法向法院提起訴訟。滿足行政法限定的訴訟受案范圍。

（二）開除學籍司法救濟的路徑選擇

在司法實踐中，曾經出現過法院對待因高校開除學生學籍行為引起的糾紛，處理方式并不一致的情形。為了使法律所內在的平等與普適的到滿足，使不同當事主體面對相同或類似案件時獲得同等或相似的審判，有必要統一司法救濟的路徑。

五、解決開除學籍處分問題的建議

（一）針對開除學籍處分進行合法化

實際上，高校作為與學生接觸最為親密，管理最為方便的組織，應當賦予其對學生開除學籍的管理權力。只是因為法律體系中層級關系之間的覆蓋中出現了漏洞，導致了法律解釋上的不合理之處。因此面對高校開除學籍不合法的問題，筆者認為解決途徑還是應當從賦予高校合法性的角度進行，即依據與程序的合法化。

1.修改補充法律依據

為達到合法性要求，應當修訂《高等教育法》，在其中增設確定高校開除學生學籍法律性質，應說明高校做出學生處分應當合法有據，然后明確表明法律賦予高校開除學籍處分的權力，再提示相匹配的違法違紀行為嚴重程度，最后對相關程序性規定進行聲明。這樣，開除學籍的法律性質得以明晰，高校開除學生學籍的行為得到合法化。

2.完備處罰程序

由于開除學籍處分本身性質的決定，對開除學籍處分的程序可以參照《行政處罰法》第二節，制定較為完備的具體程序制度。首先，由于開除學籍針對于受教育權，而簡易程序是面對影響輕微、問題簡單的案件，因此不應使用簡易程序而應采取一般程序。

其次，開除學籍處分中具體的程序要求則主要從以下幾點出發。第一，應當在學校內專門設定紀律委員會處理開除學籍等紀律處分問題。第二，紀律委員會應當具備完備、公開、客觀的調查取證程序。第三，在做出處分決定前，紀律委員會應當告知被處分學生被處分的事實、理由、依據及該學生享有的陳述、申辯和要求聽證的權利。第四、在學校決定之前，給予學生表達意見的機會，包括做出陳述、申辯和對具體事項證據的質詢，并調查學生提交的事實、理由和證據。第五，學校應廣泛收集各方面的意見，制定合理的程序就顯得猶為重要。所以學籍處分應該滿足受罰人申請聽證會的請求，在受罰人申請時應該開始聽證會。第六，紀律委員會對調查結果進行再審查，認為當事學生的違法亂紀行為的過錯與開除學籍的責罰相當，可對該學生做出開除學籍的處分決定。第七，做出開除學籍處分的決定時，應當制作開除學籍決定書。決定書應當載明相關的內容，如被開除學生的姓名、住址;違法亂紀的事實和證據;開除學籍的法律依據;不服決定時的救濟途徑和行使方式;決定做出的日期和其他有關期限等。

（二）集合學生共同制定校規

關于高校做出開除學籍處分的不合理之處，是導致糾紛多發的原因，糾其更深入的幾點成因：學校法律意識淡薄，學生權益鮮受重視;學生與學校法律地位不對等，學生權益易受侵犯;學校管理的規章制度尚待健全。^[6]

在高校進行學生利害相關校規的制定、修改過程時，應當發揚學生與學校群策群力的精神，完善學校與學生共同制定校規的必要民主機制，推進學校管理部門制定校規的方式打破以往學校單方面設立校規的局面。在制定有關校規時，通過建立可行的學生參與機制，并以填寫調查問卷、召開座談會、收集公開意見等多種方式征求學生意見，根據學生的廣泛共識，對實際情況進行更深入的了解，進而制定相關的學校規章，可以有效地加強規章制度的合理性，同理完善開除學籍的規定。

（三）暢通學生司法救濟途徑

根據《世界人權宣言》第8條^[7]的內容，每一個人在面對所賦予的權力受到侵犯之時都可以請求對侵犯的救濟。這是對公民司法救濟的普遍性規定，同理在開除學籍處分中，學生的受教育權為原權利，而通過行政訴訟維護自身的權利就是原權利的救濟權。訴訟雖然不見得是解決糾紛的最佳途徑，但卻有必要成為最后一條可能解決糾紛的途徑。相較于申訴，行政訴訟的程序設置更為嚴格，保護力度也更大，是保持公正正義的最后一道防線，具備終局性。行政訴訟作為開除學籍處分救濟的最后救濟途徑，往往也是最起碼的救濟途徑，學生有獲得行政訴訟司法救濟的權利。

結語

開除學籍作為最嚴厲的學校處分，對憲法所規定的基本權利中的受教育權產生了重要的影響。從學籍處分角度出發，對我國高校學生受教育權的處分過程與司法救濟進行分析，是全面推進依法治國在高校治理層面的必然要求。只有更加合法與合理的設定開除學籍處分，規范救濟渠道，才能夠最大程度保護學生的合法權益，同時維護高校的正常秩序，體現依法治校。

參考文獻：

[1]? 筆者登錄無訟網站（https：//www.itslaw.com/）以“開除學籍”作為關鍵詞對相關案例進行檢索，發現自09年至17年共268篇案例，其中14年、15年、16年、17年各年的案例數量分別為45篇、55篇、56篇和51篇。說明近年來由開除學籍處分引起的訴訟糾紛不斷增多

[2]? 參見李冀：《教育管理辭典》，海南出版社1997年第2版，第329-330頁。

[3]? 參見羅亞、錢欣欣，楊挺：《高校開除學籍處分的性質與合法性分析》，載于《教育探索》2016年第12期第107頁

[4]? 參見孫帥梅：《高等學校紀律處分的法律研究》，復旦大學出版社2017年版，第115-116頁。

[5]? 參見楊挺，李偉：《教育法律糾紛的特點與應對機制研究——基于對司法案例的分析》，西南師范大學出版社2017年版，第84頁。

[6]? 參見楊挺，李偉：《教育法律糾紛的特點與應對機制研究——基于對司法案例的分析》，西南師范大學出版社2017年版，第87-89頁。

[7]? 《世界人權宣言》第八條規定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭到侵犯時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為做有效的補救。”

作者簡介：童桐，本文作者為中央財經大學法學院法律（法學）專業2018級在讀法律碩士。

（作者單位：中央財經大學法學院）