環(huán)境保護(hù)第三方治理責(zé)任探究

陳雅妮

摘要：第三方治理在我國(guó)現(xiàn)階段仍面臨著責(zé)任劃分不清的困境，我國(guó)在提出推行環(huán)境污染第三方治理以來(lái)，在固體廢物污染與水污染相關(guān)立法中都已有了環(huán)境污染第三方治理的制度雛形，然而在《大氣污染防治法》中遲遲無(wú)相關(guān)立法設(shè)計(jì)，因而需要重視頂層設(shè)計(jì)中相關(guān)第三方治理責(zé)任制度的落實(shí)，同時(shí)在排污方與治污方雙方意思自治的前提下，根據(jù)相關(guān)合同約定與環(huán)境違法具體行為明確責(zé)任承擔(dān)主體與責(zé)任承擔(dān)形式，引入環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，使更好的監(jiān)督和激勵(lì)治污企業(yè)依法依規(guī)治污。

關(guān)鍵詞：第三方治理;誰(shuí)污染，誰(shuí)治理;責(zé)任劃分;雙體同責(zé)

采用第三方治理，是為了有效的降低企業(yè)在環(huán)境責(zé)任中造假的概率，同時(shí)也降低企業(yè)治理成本，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，可以減輕監(jiān)管壓力，推動(dòng)環(huán)保服務(wù)業(yè)的相繼發(fā)展。在排污行業(yè)中進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化分工，對(duì)于環(huán)境資源的保護(hù)是有利無(wú)弊的重措，只有讓專(zhuān)業(yè)的人去做專(zhuān)業(yè)的事，才能最大限度的提高社會(huì)各行業(yè)效率，節(jié)省資源。我國(guó)在提出推行環(huán)境污染第三方治理以來(lái)，在固體廢物污染與水污染相關(guān)立法中都已有了環(huán)境污染第三方治理的制度雛形，然而在《大氣污染防治法》中卻遲遲無(wú)相關(guān)立法設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為，這與大氣污染防治中污染過(guò)程難以有效區(qū)分、污染責(zé)任難以界定有關(guān)。

1 當(dāng)前學(xué)界關(guān)于責(zé)任劃分的觀點(diǎn)

學(xué)界有部分學(xué)者認(rèn)為，由于排污企業(yè)與第三方治理企業(yè)之間是民事合同關(guān)系，因而雙方的行政責(zé)任承擔(dān)劃分也應(yīng)該以排污企業(yè)是否按照合同約定排放污染物來(lái)確定。現(xiàn)行學(xué)界主要通說(shuō)認(rèn)為第三方治理可被劃分為治污設(shè)施在企業(yè)內(nèi)部的托管運(yùn)營(yíng)治理與委托治理以及治污設(shè)施在企業(yè)外部的集中治理與分散治理。如果排污企業(yè)排放污染物時(shí)是嚴(yán)格按照合同的要求排放的，那么當(dāng)雙方約定為委托治理或托管治理時(shí)，排污企業(yè)需承擔(dān)行政責(zé)任，因?yàn)榇藭r(shí)治污設(shè)施在企業(yè)內(nèi)部，排污企業(yè)只可向第三方治理企業(yè)以其違約來(lái)主張責(zé)任承擔(dān);當(dāng)處于集中治理或分散治理模式下時(shí)，污染物已經(jīng)被輸送到了排污企業(yè)外部（例如將固體廢棄物統(tǒng)一運(yùn)送至同一地點(diǎn)進(jìn)行回收處理），此時(shí)第三方治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)這一行政責(zé)任。但是若排污企業(yè)不按照合同約定排放污染物，則處于委托治理或托管治理時(shí)完全由排污企業(yè)承擔(dān)行政責(zé)任;處于集中治理或分散治理時(shí)，由第三方治污企業(yè)承擔(dān)行政責(zé)任，事后按照合同約定向排污企業(yè)追責(zé)。

2 當(dāng)前環(huán)境污染第三方治理責(zé)任困境

有許多困境是當(dāng)前所存在的。首先，對(duì)第三方治污企業(yè)的何種行為予以處罰？如果查明違法排放污染物是由排污企業(yè)與治污企業(yè)合謀實(shí)施的，那么是否可以對(duì)排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)實(shí)行雙罰？如果雙方已內(nèi)部約定由一方承擔(dān)民事或行政責(zé)任，那么行政機(jī)關(guān)可否對(duì)合同約定進(jìn)行認(rèn)定，僅懲罰一方行為主體？

更重要的是，在行政處罰中，到底對(duì)第三方實(shí)施何種處罰妥當(dāng)？就限產(chǎn)停產(chǎn)這一行政處罰來(lái)說(shuō)，如果對(duì)排污生產(chǎn)企業(yè)處以責(zé)令限制生產(chǎn)、停止生產(chǎn)，那么對(duì)于第三方治污企業(yè)處以何種處罰是需要明確的。由于第三方治污企業(yè)是服務(wù)型企業(yè)，在生產(chǎn)活動(dòng)中，即使企業(yè)短期內(nèi)停止生產(chǎn)，治污設(shè)施可能還要繼續(xù)運(yùn)行來(lái)達(dá)到治污目的，因此不能斷然對(duì)第三方企業(yè)也處以限產(chǎn)停產(chǎn)的處罰。這樣一來(lái)，處罰更偏向于是向排污企業(yè)所作出的，有失法律公平原則。

除此之外，最根本的困境在于我國(guó)頂層設(shè)計(jì)對(duì)于環(huán)境污染第三方治理的缺失。就我國(guó)所規(guī)定的“三同時(shí)”制度而言，法律有詳盡的法條規(guī)定，但是，如果引入第三方治理，那么將很難使第三方企業(yè)的排污設(shè)施與排污企業(yè)工廠建設(shè)同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，并且，第三方治理企業(yè)作為一個(gè)營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其所追求的是利益最大化，故它會(huì)盡可能的將運(yùn)營(yíng)治污設(shè)施的費(fèi)用最小化，這樣一來(lái)，很難做到立法所要求的“建設(shè)項(xiàng)目可行性論證和合格驗(yàn)收若想獲得順利通過(guò)，其治污配套設(shè)施必須成為建設(shè)項(xiàng)目的必要組成部分?！庇纱丝梢?jiàn)，當(dāng)前的上層制度設(shè)計(jì)并不足以支撐環(huán)境污染第三方治理的理念的發(fā)展。

3 第三方治理責(zé)任探究思路

3.1 確定責(zé)任歸屬

通過(guò)對(duì)上述學(xué)界主要責(zé)任劃分觀點(diǎn)的梳理，可以看出統(tǒng)一觀點(diǎn)是承認(rèn)合同的意思自治，主張通過(guò)合同約定行政責(zé)任的承擔(dān)。筆者認(rèn)為，立法與執(zhí)法中，應(yīng)主要根據(jù)雙方所簽訂合同的具體合作方式以及環(huán)境違法的具體行為，對(duì)其中的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行具體劃定，使各方面責(zé)任能夠更加明確。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)城市排水管理所實(shí)行的“雙層許可制度”是可以被轉(zhuǎn)化借鑒的。這一制度主要內(nèi)容是：以雙層控制的思路來(lái)界定責(zé)任劃分，污水排入管網(wǎng)許可與污水廠處理后排放的許可制度不同。具體到第三方治理制度中，可對(duì)排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)所排放的污染物依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和許可進(jìn)行監(jiān)管，在排污企業(yè)向第三方治污企業(yè)排放污染物的排放口與治污企業(yè)進(jìn)行污染治理后的排放口分別安裝監(jiān)控設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管，以有效進(jìn)行責(zé)任的界定。但是這種雙層控制的思路目前僅在水污染、固體污染等領(lǐng)域具有可操作性，而在廢氣排放領(lǐng)域如何完成技術(shù)實(shí)現(xiàn)仍需進(jìn)一步探索。

3.2 明確第三方治污企業(yè)行政處罰種類(lèi)的適用

對(duì)第三方治污企業(yè)處以何種行政處罰也是需要參照排污企業(yè)與第三方企業(yè)的合作方式與具體違法行為來(lái)界定的。我國(guó)當(dāng)前《行政處罰法》規(guī)定了七類(lèi)處罰措施，筆者認(rèn)為，對(duì)于第三方治污企業(yè)，最有效的處罰方式是高額罰款，也可以視情況按日連續(xù)處罰，以起到警示作用。同時(shí)，可以將當(dāng)下所盛行的企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度應(yīng)用于第三方治理中，對(duì)第三方治理企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，確定信用評(píng)級(jí)，并對(duì)社會(huì)公開(kāi)。對(duì)技術(shù)水平較高且信譽(yù)比較良好的企業(yè)頒發(fā)相關(guān)證明，提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與守法積極性;對(duì)受過(guò)行政處罰的第三方治理企業(yè)，其信用評(píng)級(jí)隨之下降，以此來(lái)監(jiān)督和激勵(lì)治污企業(yè)依法依規(guī)治污。

3.3 建立配套頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》中并沒(méi)有對(duì)第三方治理有所涉及，頂層法律設(shè)計(jì)的缺失是造成當(dāng)前各地方立法混亂、責(zé)任不清的根源，也是第三方治理與其他相關(guān)環(huán)境制度不協(xié)調(diào)的原因所在，因而筆者認(rèn)為如果能夠在《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)增加有關(guān)第三方治理的具體內(nèi)容，或在進(jìn)行環(huán)境污染防治綜合立法時(shí)，通過(guò)體系化規(guī)定第三方治理制度，使之能夠?qū)λ蓄?lèi)型的環(huán)境污染防治案件適用，便于依法治污和依法監(jiān)管。

4 總結(jié)

環(huán)境污染第三方治理是當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化日趨明顯下應(yīng)運(yùn)而生的一項(xiàng)制度，其具有可行性，但是卻缺乏頂層設(shè)計(jì)的有效支撐，因此需要法律的進(jìn)一步完善。探究第三方治理中法律責(zé)任的劃分與確定是確保這一制度長(zhǎng)久健康發(fā)展的必要之舉！

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（作者單位：西北政法大學(xué) 法律碩士教育學(xué)院）