廈門市住房保障的做法與啟示

■ 王艷飛

（作者單位：住房和城鄉建設部政策研究中心）

完善住房保障體系既是建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度的重要內容，也是推進新型城鎮化和促使城市健康發展的重要支撐。廈門市作為副省級城市、經濟特區，環境優美，本地和福建省內居民在廈購房意愿高，商品房價格高。為解決本地居民和新市民住房問題，廈門市根據當地經濟社會發展特點，創新住房保障管理體制機制，基本形成了分層次、全覆蓋的住房保障政策體系，推動城鎮中低收入家庭住有所居。本文對廈門市住房保障實踐做法和經驗進行分析，結合當前我國住房發展實際，從因地制宜完善城鎮住房保障體系、融入新型城鎮化進程、提升精細化管理水平、加強住房保障與房地產市場調控統籌等方面提出建議。

表1 廈門市住房保障類型、保障對象和支持政策

一、廈門市保障性住房建設的基本情況

廈門市結合本地經濟社會發展實際，逐步建立分層次、全覆蓋的城鎮住房保障體系，主要包括租賃型的保障性租賃住房和公共租賃住房以及出售型的保障性商品房。2006年開始，廈門市便開始推進保障性住房建設，累計配租配售（含期房）8.45萬套（間）。其中，保障性租賃住房配租約3.34萬套、保障性商品房配售約0.75萬套、公共租賃住房配租約3.48萬套（間）；另外還有經濟適用房、限價商品房、單位周轉房等其他銷售型房源約0.88萬套。已交付使用的保障性住房小區共有44個，保障人數超過20萬人。近年來，廈門市加大了保障性住房建設力度，2017-2020年計劃建設10萬套保障性住房，2017-2018年已開工建設保障性住房接近7萬套。

作為我國首批開展住房租賃試點的城市，廈門市依托產城融合戰略、人才引進政策等，加大租賃住房用地供應。除了商品房配套租賃公寓、采取限地價競配建供應租賃住房外，廈門市還探索了多種租賃住房供應方式。2018年，廈門市出讓首宗租賃住房用地；利用農村預留發展用地建設租賃住房項目，已批農村預留發展用地建設租賃住房項目31宗、土地面積約120公頃，探索政策支持的租賃型住房建設模式。另外，廈門市還在各園區及周邊建設配套公寓約1.3萬套（間）。

二、廈門市住房保障的做法和經驗

（一）住房保障政策體系不斷完善

2009年，廈門市頒布實施了全國第一部保障性住房地方性法規《廈門市社會保障性住房管理條例》，對社會保障性住房的規劃、建設、分配、使用和監督等管理與服務工作進行規定，并在2014年進行了修訂。與條例相配套，制定了《廈門市社會保障性住房管理條例實施辦法》《廈門市級公共租賃住房管理辦法》 《廈門市保障性商品住房管理辦法》，“一條例三辦法”成為廈門市保障性住房實施的政策依據。為加強招商引資，更好吸引和留在人才，2019年廈門市先后完善了高層次人才安居政策、高技術高成長高附加值企業骨干員工住房保障等政策，“三高”企業可以單獨批次分配一定數量的公共租賃住房和保障性商品住房，對符合條件的高層次人才、新畢業大學生研究生、重點產業人才發放租房或購房補貼，為產業發展和人才引進提供住房保障政策支持。

（二）保障性住房建設重視規劃引領

廈門市注重用規劃引領保障性住房建設，在全市空間規劃一張藍圖體系基礎上，搭建形成保障性住房專項要素圖層和專題數據庫，并編制完成《廈門市保障性安居工程布局專項規劃（2016-2020年）》《廈門市住房建房發展規劃（2017-2021年）》，明確了保障性住房的建設規模、供應體系、空間布局等。結合島內、島外的城市地理格局以及城市戰略和投資重心向島外轉移的趨勢，廈門市以“大分散、小集中”的布局理念，統籌島內島外、就業居住，依托軌道交通建設和產業布局來推動保障性住房建設。2017年以來，廈門市結合城市地鐵線路建設，提出保障性住房地鐵社區建設方案，實施公共交通主導的住區模式，充分考慮了立體化交通、高水平教育、分層次醫療、多樣化服務的高標準配套設施要求，整體統籌規劃，已開工建設保障性住房約3.4萬套。而在堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和以人民為中心的發展要求下，以全市國土空間規劃為依托，廈門市正編制《廈門市住房發展規劃（2017-2035年）》《廈門市保障性住房發展專項規劃（2017-2035年）》，加強對保障性住房中長期發展項目的規劃引導，統籌保障性住房的空間資源。

（三）住房保障管理機構設置合理

按照“統一規劃、統一建設、統一分配、統一管理”的原則，廈門市住房保障管理組織實行多層級管理、分工負責架構。2016年市政府成立住房保障領導小組，市長擔任組長、常務副市長和分管副市長任副組長，各職能部門和區級政府參與，負責研究和統籌住房保障重大事項。市住房保障和房屋管理局、市建設局、市住房保障管理中心、區住房保障行政管理部門、街道多層級縱向共同參與，民政、稅務、人社、房產、公安、市場監管等部門橫向密切協作，分工負責具體住房保障事務管理。其中，市住房保障中心承擔本級保障性住房申請資格審核、配租配售、使用監管和退出管理、維護維修，已竣工驗收移交的保障性住房及其配套資產的運營管理等事務性工作。保障性住房的建設、運營和租物管理由國有企業負責，其中廈門市安居集團公司負責市級保障性住房的代建、市級公共租賃住房的分配管理、市場化租賃以及保障性商品房銷售代理等住房相關業務、配套商業車庫等非住宅資產的運營管理、保障房小區的物業管理等。

（四）保障性住房事務管理有序

廈門市建立了“信息化管理、配租配售公開、多級審核公示”機制，極大提高了保障性住房的分配公平和分配效率。一是建立“廈門市住房保障一體化綜合管理”系統，實現分配全過程的信息化管理，形成“業務公開、過程受控、全程在案、永久追溯”的信息化監管新機制。基于信息平臺，實施各街、區、市三級縱向管理以及民政、資源、房產等各協查部門的橫向溝通，同時接受省住房城鄉建設廳、省監察局的實時監督。二是建立配售配租公開機制。實行政策信息發布、搖號過程公證公開、分配信息現場公開、選房過程全程公開、退出信息定期公開的“五公開”機制，確保保障性住房分配和管理在陽光下運行。三是，建立多級審核公示制度。街道、區住房保障行政管理部門、市住房保障管理中心、市住房保障和房屋管理局組成多級縱向審核，民政、稅務、人社、房產、公安、市場監管等部門橫向審核。此外，廈門市首創保障性商品房承諾書、意向書制度，從源頭上有效剔除非剛需保障家庭，提高配置效率。

此外，廈門市采取多種方式引導保障性住房的退出。對合同期滿需繼續承租的住戶進行資格再審核，不符合條件的予以清退。對收入超過標準2倍以內但無住房的承租戶，按市場租金標準收取租金的方式予以過渡，實行柔性退出。規定購房人取得產權5年后上市轉讓保障性商品房的，要向政府交納土地收益等相關價款，政府可以優先回購，引導不再需要的主動退出。另外，加大日常監管力度及聯合法院開展專項查處，打擊違規使用行為。

（五）物業和社區管理服務不斷改進

廈門市堅持“管服并重”導向，通過明確監管主體、完善管理制度、運用科技手段、提升服務標準等方式來提升社區管理服務，通過開展社區服務、優選物業服務、完善配套設施、做好維修維護工作提升服務水平。具體表現在，建立“物業、鎮（街）、區、市”四級監管，實施物業服務綜合考評機制和維修隊伍監督考核機制，形成入住備案、日常巡邏和報告、差異化管理、信用管理、非申請家庭成員臨時居住、重點監管管理辦法等。依托保障性住房監管精細化管理系統、人臉識別系統輔助監管，及時發現保障性住房長期空置、轉借轉租等違規使用行為。為提升公租房運營管理效率和服務水平，2017年廈門安居集團與萬科泊寓合作，引進泊寓設計管理團隊，創新公共租賃住房日常運營管理模式，泊寓團隊前期提供設計方案、協助工程把控，后期提供線上系統的智能化管理、組織社群活動、進行公區運營等，不斷改善公租房居住體驗。

（六）保障性住房建設品質不斷提升

廈門市近年來通過建立設計標準、創新審查機制、建立考核機制等，提升公租房建設品質，從源頭改善保障性住房居住體驗。基于建設經驗和數千份公租房住戶問卷調查，廈門市制定了《廈門市保障性住房建設技術導則》《廈門市產業園區單間公寓建設設計要點》，優化戶型設計，改善設施配置，規范全市保障性住房建設。健全“代建優化、專家把關、政府審查”的設計審查提升機制，優化提升項目可行性研究、設計方案等。出臺《關于促進代建工作責任落實提升代建管理水平的若干措施》及配套政策，健全代建單位考核獎懲機制，強化建設工期、質量和安全的剛性要求，與工程結算掛鉤，延長工程保修期。

三、完善城鎮住房保障工作的思考

廈門市通過住房保障立法，加大住房保障力度，基本上形成了符合本地實際、分層次、全覆蓋的住房保障政策體系，也形成了運行良好的運營管理機制，為其他城市提供了經驗。隨著住房制度改革和房地產市場化發展，我國城鎮人均住房面積在2018年達到39平方米，但房價收入比持續升高，我國城鎮住房矛盾已由住房短缺轉向分配不均，住房可支付性問題越發凸顯，這促使住房保障對象、保障方式、管理方式的變化。在堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位要求下，應因地制宜完善住房保障體系，融入新型城鎮化進程，加強精細化管理等，助推住有所居、住有宜居目標的實現。

（一）因地制宜完善城鎮住房保障體系

各地經濟社會發展、商品房價格、住房供需關系差異很大，住房發展主要矛盾也不同，借鑒廈門市住房保障體系全覆蓋的經驗，結合地區實際，因地制宜完善可租可售的住房保障體系，滿足不同收入群體的住房需求。一是健全產權型住房保障支持政策。隨著商品房價格的持續上漲，特大超大城市“夾心層”群體規模不斷擴大，住房支付能力不足的問題越發凸顯，有必要對“夾心層”群體進行產權型住房政策支持。目前部分城市試點配售型的共有產權住房，但各地對是否封閉運行認識不統一，且在與人才引進政策銜接上也有不同看法。建議在堅持支持居住需求導向下，進一步完善定價機制、產權劃分、使用管理和產權轉讓等規則；優化項目區位選擇，完善配套設施，保障可以比較便捷的居住使用而不至于閑置。二是優化住房租賃保障方式。對于存量住房大、空置率高的中小城市，加大租賃補貼保障方式比重，或通過市場收購、租賃住房等方式用于租賃保障。對于人口流入大、住房供需關系緊張的特大超大城市，仍需加大租賃住房實物供給，可探索采取出讓租賃土地、在集體建設用地建設租賃住房等方式，加大政策支持的租賃住房建設供給。三是完善人才住房保障政策和管理體系。一些城市為吸引人才和支持產業發展，形成了人才安居政策，但存在人才門檻低、產權保障不規范等問題，仍需清晰界定人才范圍，規范保障方式，可綜合采取發放住房補貼、提供周轉住房、人才公寓等多種形式，杜絕以人才政策規避房地產市場調控。

（二）融入新型城鎮化推進保障性住房建設

傳統城鎮化模式忽視基礎設施和公共服務的提供以及區域間的均衡化，特別是針對外來務工人員的服務供給不充分。我國公共租賃住房建設也存在選址偏遠、配套設施建設滯后、服務供給不完善等問題。黨的十八大以來，我國加快推進以人民為中心的新型城鎮化，推動轉移人口的市民化，這需要調整完善住房保障思路、范圍和形式。一是依托居住證制度，切實將公共租賃住房保障范圍擴大到城鎮常住人口，放寬城鎮穩定就業人員、新入職大學生及特殊崗位人員在收入上的準入條件。二是加強保障性住房建設的規劃引導，結合產業發展、城市功能提升和公共交通線的建設，在產業園區、交通站點附近建設保障性住房，優化保障性住房布局，推動職住平衡。三是改善基礎設施和公共服務配套水平。對新建保障性住房項目，基礎設施和公共服務配套特別是教育設施配套要與保障性住房同步規劃、同步開工、同步建設、同步驗收、同步使用。四是規范和支持住房租賃市場發展。發展住房租賃市場有助于降低城市生產生活成本，提升城市競爭力，對城市產業發展、提升競爭能力具有明顯的正外部性。因此，要落實國家關于培育和發展住房租賃市場的相關支持政策，持續整治住房租賃市場亂象，通過規范和支持住房租賃市場發展達到住房保障的效果。

（三）提升保障性住房的精細化管理水平

住房保障工作涉及政策制定、規劃建設、資格審核、使用管理、退出管理、監督管理、物業服務、資產運營等環節，但工作中長期面臨保障對象識別難、退出管理難、物業費收繳難等問題。以問題為導向，住房保障運營管理工作仍需通過創新管理機制，加強新技術應用，提升精細化管理水平。一是提升政府管理能力。在準入、使用、退出等方面建立規范機制，做到公開透明，實現公共資源和需求的精準匹配，嚴格把好動態監管，多部門聯動對非法占有保障房進行有效治理，依法依規加大懲處力度。二是支持社會化管理。探索保障性住房建設管理的創新機制，引入政府購買服務等市場化機制，加大市場化運營，加強大數據和信息化管理手段運用，吸引社會力量參與公租房運營，提升智能化、社會化、高效化管理服務水平。三是發揮群眾自治作用。以共同家園締造為理念，深入推進保障性住房社區黨建、精神文明、就業創業等工作，鼓勵社會組織參與公租房社區公益性服務，積極引導保障對象參與社區治理，不斷提升社區居民獲得感、幸福感和安全感。

（四）加強住房保障與房地產市場調控的統籌

住房保障作為民生工程和發展工程，其制度體系、保障范圍和保障方式既受發展階段、政府財力的約束，也受供需關系、可支付能力的影響。在堅持“房子是用來住的、不是用來炒”的定位要求下，構建房地產市場平穩健康發展長效機制，促進房地產市場平穩健康發展，也已成為當前的重大經濟問題和民生問題。近年來，新市民和青年就業群體住房困難問題的凸顯，使得住房保障和住房市場間出現功能上重合、邊界上交叉。因此，為推動城鎮居民住有所居目標的實現，除完善住房保障體系和住房市場體系外，還要加強住房保障和住房市場的統籌。以穩地價、穩房價、穩預期為目標，因地制宜、一城一策，綜合施策，推動房地產市場平穩健康發展。在此前提下，依據不同收入群體的支付能力，借鑒廈門市經驗建立分層次、全覆蓋的城鎮住房保障體系，也要補足住房租賃市場短板、盤活閑置空置房源等，多渠道支持住房困難群體住有所居。