中國“農民第一城” 龍港撤鎮設市

■ 馮 奎

經國務院批準，民政部復函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，以原龍港鎮的行政區域為龍港市的行政區域。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。這是中國第一個“鎮改市”，是新型城鎮化高質量發展的標志性事件。

龍港鎮基本情況

位于溫州南部鰲江流域的龍港，20世紀80年代之前只是大片灘涂周圍的幾座漁村，到1984年才正式建鎮。在建設過程中，白手起家的龍港沖破了土地、戶籍等障礙，迅速抓住發展機遇，建成了蒼南縣實質上的經濟中心。

無論是從經濟規模還是人口數字上，迅速起飛的龍港都已經超過了普通的縣級市，甚至一些地級市。自1984年建鎮以來，龍港人口從5000多激增至38.2萬，與2018年撤縣設市的浙江玉環縣、陜西神木市接近；經濟規模在2018年達到299.5億元，而人均地區生產總值7.86萬元，已經超過全國平均水平。

特大鎮設市的呼聲自上世紀90年代就已出現，放權讓利的改革也伴隨著龍港30多年的發展歷程。而今，龍港撤鎮設市的改革有利于進一步刺激發展、釋放活力，是非常有必要的。龍崗相關負責人指出，未來龍港應保持低成本、機制靈活的優勢，而不是盲目追求城市空間規模的擴大。

20年經歷五次改革

龍港鎮作為特大鎮放權改革的樣本，從1984年到2014年，共經歷了五次大的改革。

1982年，建立蒼南縣沿江港區到1984年設立龍港鎮，起步階段的龍港進行農民自費造城的改革，率先推行“兩戶一體”，允許農民自帶口糧進城、自建住宅落戶，因此被稱為中國“第一座農民城”。建鎮之初，龍港獲得了極大的自主權，企業局、工商局等8部門的章歸并為一個，但到1990年前后，這些權力基本被縣級政府收回。

1992年，龍港和柳市兩鎮被確定為溫州市城鄉一體化試驗區，工業、商業用地指標單列，但這時龍港所享受的縣級政府管理權限減少到縣計委、經委和土地規劃局等3個部門。1995年，龍港被國家11部委列為全國57個小城鎮綜合改革試點之一，建立了浙江省第一個鎮級金庫，還在財政、戶籍等7方面獲得了權限，但這些權限已經不再是全面權限，且在2000年前后又陸續被收回。

2009年，溫州市啟動“強鎮擴權”改革試點，由地方政府申請權力分項下放。龍港鎮政府申請的88項權力只有49項獲批，大多下放給縣級部門在龍港設立的分局，僅有其中7項下放給鎮政府。而從涉及的權力類型來看，與經濟發展相關的財政、住建、交通等權力僅有2項。2011年浙江省推動“小城市培育”試點，在財政體制等方面開展改革，但仍未能形成突破。盡管龍港在每次改革中都獲得了一定的發展機遇，但實際上所有新的“放權”也都是再次爭取被收回的權限，依然未能擺脫“小馬拉大車”的困境。因此，特大鎮要獲得更大自主權，僅靠縣級政府放權并不能真正解決問題，必須通過制度的變革將放權固化下來，也就是撤鎮設市。

2014年，正式推進撤鎮設市工作?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》提出，要完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。2015年初，全國首批國家新型城鎮化綜合試點公布，龍港和吉林省延邊二道白河鎮是其中僅有的兩個鎮，其任務就是推進設市。

2019年1月浙江省政府工作報告重提推動龍港撤鎮設市，4月國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確“落實非縣級政府駐地特大鎮設市”。

撤鎮設市之后面臨的問題與建議

在梳理縣鎮利益關系方面，龍港的撤鎮設市為其他特大鎮做了一個成功的“樣本”。國家統計局數據顯示，包括龍港在內，中國鎮區人口規模超過20萬人的鎮有25個。這些在等級化的城市管理體制中依靠不徹底的放權形成的特大鎮，往往都是經濟活力較強的鎮區，而設市改革將賦予這些新興中小城市更多的行政資源和發展空間，有望使它們進一步釋放活力。

撤鎮設市之后，特大鎮的發展會受到怎樣的刺激？筆者在江蘇、浙江、廣東等多地小城鎮調研時得到的答案是，起碼能將投資在現有的基礎上再增加百分之幾十，有人給出的數字是30%，有人給出的則是10%，不一而足。但唯一確定的是，必定比從前有更大規模投資。而浙江小城鎮培育試點工作的總結文件里也提到，幾個試點城鎮的居民消費需求也有所增長。

此外，撤縣設市還對空間規劃的探索有借鑒意義。對于許多小城鎮而言，明確城鎮開發邊界是一個現實問題，也是國土規劃要劃定“三區三線”的要求。而再次采用“切塊設市”的模式，更容易將城鎮邊界和行動邊界有效結合。另外，從城市治理的角度來說，撤鎮設市也減少了治理層級，提高了城市治理的精細化化程度。

對于龍港設市后的發展，我認為一是防止人員過度膨脹。在30多年的發展中龍港的實踐證明，只要給予相應的管理權限和自主權，“小政府提供大服務”，在機構人員科學合理調配上探索出一條新路。龍港行政區劃工作改革將實現“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

二是龍港的改革不要傾向于去做城市建設、搞城市空間規模擴大。近些年來，許多三四線城市發展的軌跡都伴隨著大規模的城建工程，然而產業基礎薄弱，部分城市出現了產業空心化的問題，甚至出現收縮?！褒埜圻^去發展的一個很明顯的優勢就是它能提供相對更低的成本和更零活的機制體制，未來應該繼續保持下去。一旦發生了偏離的話，無論是產業還是人口成本的抬高，都不利于長遠發展，可能改革的效果就會打個折扣了。

未來設市之后，也還有相當多的挑戰，需要在實踐中予以應對。

撤鎮設市引發城市擴容效應

從城市和小城鎮研究的角度來看，一批像龍港這樣的特大鎮，經濟與人口規模早已達到和超過現有設市標準。將符合條件的特大鎮有序設市，能夠推動生產力發展，帶來綜合的擴容效應，這將成為中國城市發展重要的增量空間。

目前，城市化進入了下半程，城市發展比較完整的趨勢圖景已經出現，城市群與都市圈成為城市們在空間上集聚的顯著特征；核心大城市的帶動引領作用更加突出；改市或設市正在有序推進，中小城市數量總體上會有增加；城市發展出現了分化現象，一些城市擴張明顯而另有一些城市則出現了收縮。以上方面大體上刻畫了城市的形態與結構、數量與質量的變化趨勢。對于城市發展趨勢，政策層面的應對信號相當及時與清晰。

有序推進縣改市和特大鎮設市，增加中小城市數量，這是中國城市發展趨勢圖景的組成部分。事實上，關于將符合條件的特大鎮有序設市，已經多次出現在城鎮化文件和地方政府的發展規劃之中。特大鎮設市，城市數量增加，擴容效應很多。特大鎮設市能夠產生有效投資需求，釋放特大鎮經濟活力。特大鎮設市之后，新生的中小城市將促進所在區域的空間結構優化，有利于城市群提升功能。特大鎮設市之后，將按城市設定相應機構與人員，能較好解決特大鎮現有各類社會發展、生態環境問題?？偟膩碚f，特大鎮設市直接推動特大鎮名實相符，讓特大鎮擺脫鎮的舊軌道而進入市的新軌道。從點的意義上，特大鎮找到了本應屬于自己的運行軌道與方向。從面的意義上，城市型的中國需要數量更多、質量更好的城市，特大鎮設市是城市發展的重要內容。

龍港這座“中國第一農民城”今天成為“中國第一鎮改市”，意義重大。下一步要城市擴圍，特大鎮改市將是其中亮點。中小城市數量增加、質量提高，帶來的城市擴容效應，是經濟發展的新動能所在。

還有哪些鎮有望“鎮改市”

1994年，龍港鎮的綜合經濟實力已躍居溫州全市鄉鎮第一。然而，逐漸“長大成人”的龍港，責任大、權利小，“小馬拉大車、大腳穿小鞋”的體制機制問題也日益凸顯。資源的錯配給這些地方的發展造成了實質性困擾。

在中國，還有許多“超級大鎮”面臨和龍港一樣的問題。比如河北燕郊、廣東厚街，前者常住人口近百萬，后者常住人口近五十萬、去年GDP達418.98億元，卻都是一個鎮級行政單位。根據網絡地圖數據，燕郊鎮共有6個大型購物中心、8家肯德基、2家麥當勞、1家星巴克，而其上一級三河市的市區只有一家購物中心、1家麥當勞、1家肯德基，還沒有星巴克的分店。

2016年2月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出，要“培育發展一批中小城市，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市”。

今年4月8日，國家發改委網站發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中除了輿論最為關注的放開大城市落戶限制、收縮型中小城市要瘦身強體之外，還有這樣一個表述：穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。龍港“鎮改市”意味著，“特大鎮設市”已不再停留在設想階段。

此前，“撤縣設市”已開閘將近兩年。2017年，河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣6個縣獲批撤縣設市。2018年，陜西彬縣、江蘇海安縣、湖北京山縣、黑龍江漠河縣、山西懷仁縣、貴州興仁縣、安徽潛山縣、廣西荔浦縣、山東鄒平縣、甘肅華亭縣、云南水富縣、河北灤縣12地“撤縣設市”先后獲批。

今年以來全國已有7地成功“改市”，龍港是唯一一例“鎮改市”，其他6例均為“撤縣設市”，分別是：陜西子長、湖南邵東、安徽廣德、黑龍江嫩江、四川射洪、河南長垣。

現在，“鎮改市”已經開閘，而在2018年全國綜合實力百強鎮排名中，排在龍港前面的鎮還有16個。可以看出，百強鎮由廣東、江蘇、浙江、福建四地霸榜，其中廣東占據31席，主要分布于東莞、佛山和中山；江蘇占據30席，主要分布于蘇州、無錫；浙江占據17席，福建占據10席。