勇于探索 率先立法為我省經濟社會發展保駕護航

廣東人大立法工作40年先行先試，伴隨著我省改革開放的開拓進程，推動著我省在民主法治道路上探索前行。

1979年，國家立法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規權力以來，地方立法已走過40個年頭。40年來，廣東省人大及其常委會始終堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，堅持立法服務改革開放大局、著力解決經濟社會發展突出問題，先行探索、勇于創新，通過地方立法為改革開放和經濟社會發展提供有力支撐，為國家法治建設提供新鮮經驗。

制度化規范化科學立法 民主立法 依法立法

40年來，廣東省各級人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職責，主動適應改革開放的要求，扎實有效開展立法工作。截至2019年5月，共制定和批準地方性法規697件，修改和批準修改地方性法規488件次，廢止和批準廢止地方性法規211件，現行有效的地方性法規486件。其中，廣東省人大及其常委會共制定省的地方性法規356件（省人民代表大會制定8件），修改地方性法規278件次（其中以作出修改決定的方式修改地方性法規200件次，以修訂的方式修改地方性法規78件次），廢止地方性法規117件，現行有效的地方性法規239件；廣東省人大常委會共批準設區的市法規324件，批準修改地方性法規201件次，廢止90件，現行有效234件；廣東省人大常委會共批準3個民族自治縣自治條例和單行條例17件，共批準修改地方性法規9件，批準廢止4件，現行有效的自治條例和單行條例13件。

40年來，廣東省人大常委會注重加強立法工作隊伍建設，機構設置和人員配備逐步加強，立法能力和水平逐步提高。以推進立法工作制度建設為抓手，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，制定地方立法條例和相關工作規定，建立了法規起草、修改、審議、表決以及立法聽證、立法論證、立法評估、立法協調等各項制度，推進立法工作制度化、規范化。2015年立法法修訂以后，我省新獲得立法權的17個設區的市先后制定了立法工作條例。

回顧廣東地方立法發展，大體經歷了四個階段。這四個階段，廣東省人大及其常委會始終堅持探索前進，通過地方立法攻堅克難，立解放思想之法，立與時俱進之法，立科學發展之法，立全面改革之法，為廣東經濟社會發展提供了強有力的制度保障。

立解放思想之法探索改革開放之路

1979年到1992年這一階段，廣東省人大及其常委會圍繞改革開放大局，制定保障和促進經濟特區改革發展的法規20件，約占同期省人大立法數量的三分之一。1980年制定經濟特區條例，為廣東省三個經濟特區的建立和運作構建了藍圖。1981年為深圳經濟特區制定土地管理暫行規定，第一次將土地使用權和所有權分開，為土地管理法的修訂提供了實踐基礎。廣東省人大常委會還為經濟特區制定了入境出境人員管理、企業登記、涉外經濟合同、抵押貸款、涉外企業會計、涉外公司破產等方面的法規。這些法規建立的土地使用、稅收減免、吸引外資、完善投資環境等制度，體現了先行性、試驗性和創制性特點，解決了改革開放中一些迫切需要解決的妨礙生產力發展的體制機制問題，為經濟特區改革發展提供了有力保障。

立與時俱進之法推動構建社會主義市場經濟體制

1992年至2002年這一階段，廣東不斷突破計劃經濟體制下形成的立法思想束縛，把立法決策與市場經濟體制改革決策結合起來，大力加強經濟立法。先后出臺了公司條例、合伙經營條例、公司破產條例、股份合作企業條例等地方性法規，著力培育市場主體，激發市場活力，規范市場秩序，起到了引導、保障和促進社會主義市場經濟快速健康發展的作用。為適應房地產市場快速發展的需要，在國家未制定相關法律和行政法規的情況下，制定了有關房地產系列法規。為規范勞動力市場，制定了流動人員就業、企業集體合同、勞動權益保障、勞動監察、工傷保險等方面的法規。為規范技術市場，制定了專利保護、技術秘密保護等法規。

立科學發展之法協調推進各領域立法

2002年到2012年這一階段，廣東深入學習貫徹科學發展觀，以提高立法質量為重點，大力推進科學立法、民主立法，不斷擴大公民對立法工作的有序參與，妥善解決立法中遇到的重點難點問題。一是繼續抓好經濟領域立法，以立法促經濟轉型升級。制定自主創新促進條例，建立鼓勵研究開發與成果創造、推動創新成果轉化與產業化、推動產業轉型升級。還制定企業和企業經營者權益保護條例，維護企業和企業經營者的合法權益；制定促進中小企業發展條例，鼓勵、支持中小企業創新、創業。二是加強社會領域立法，為應對非典，制定突發公共衛生事件應急辦法、愛國衛生工作條例。2003年孫志剛事件后，及時廢止廣東省收容遣送管理規定。制定社會保險基金監督條例，是我國第一部社會保險基金監督的省級地方性法規。制定工傷保險條例、工資支付條例、老年人權益保障條例等，促進社會公平、化解社會矛盾、維護社會穩定。三是加強文化領域立法，制定公共文化服務促進條例、非物質文化遺產條例、實施文物保護法辦法等。制定公共文化服務促進條例，促進公共文化服務事業的健康發展。四是加強生態環保領域立法，修訂節約能源條例，制定民用建筑節能條例等，推動了資源節約型、環境友好型社會建設。五是按照全國人大常委會的工作部署和形成中國特色社會主義法律體系的總體要求，加強地方性法規清理工作，解決地方性法規與上位法不一致、不協調等問題。

立全面改革之法引領和推動全面深化改革

2012年至今這一階段，廣東堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十八大和十九大精神，認真學習貫徹習近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，堅持以問題為導向，牢牢抓住事關改革發展穩定大局的事項開展立法，著力發揮立法的引領和推動、規范和保障作用，為全面深化改革提供法治保障。一是堅決貫徹落實黨中央決策部署和省委工作要求。堅持將黨的領導貫穿到立法工作的全過程和各方面，堅決貫徹落實黨中央決策部署和省委工作要求。例如，貫徹落實黨中央和省委信訪工作制度改革、商事登記制度改革、行政審批制度改革、計劃生育政策調整、戶籍制度改革、“放管服”改革等決策部署，制定或者修改信訪條例、商事登記條例、行政許可監督管理條例、人口與計劃生育條例、流動人口服務管理條例等法規，通過在廣州市、深圳市調整實施本省有關地方性法規的決定等，取消、調整、下放有關行政管理職權。二是突出經濟領域立法。注重適應轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的需要，貫徹新發展理念，不斷增強我省經濟創新力和競爭力。例如，制定促進科技成果轉化條例、修改自主創新促進條例，落實創新驅動發展戰略，推動區域創新發展。修改企業和企業經營者權益保護條例，推進產權保護法治化，營造企業家健康成長環境。制定中國（廣東）自由貿易試驗區條例，促進發展更高層次的開放型經濟。三是加強民主政治領域立法。堅持保障人民當家作主權利，不斷完善人民代表大會制度，推進基層民主政治建設，加強對政府權力的規范和監督。例如，修改地方立法條例，完善立法工作機制。修改鄉鎮人民代表大會工作條例、各級人民代表大會選舉實施細則、各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定、各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例，加強鄉鎮人大工作和建設，完善代表選舉機制，健全人大討論決定重大事項制度，規范備案審查工作。四是強化民生領域立法。堅持以人民為中心的立法理念，積極回應社會對民生、安全等方面的要求，通過立法補齊民生短板、維護社會公平正義。例如，制定社會救助條例、華僑權益保護條例，修改老年人權益保障條例、實施《中華人民共和國殘疾人保障法》辦法，規范社會救助工作，保護華僑、老年人和殘疾人權益。五是推進生態文明領域立法。將制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。制定和修改西江水系水質保護條例、大氣污染防治條例、實施《中華人民共和國土壤污染防治法》辦法、固體廢物污染環境防治條例，解決突出環境問題，加大污染防治力度。制定城鄉生活垃圾處理條例、關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定，建立健全城鄉生活垃圾分類制度，推動建設美麗人居環境。對我省生態環境保護地方性法規進行全面清理，打包修改《廣東省環境保護條例》等十三項地方性法規和廢止《廣東省建設項目環境保護管理條例》等五項地方性法規，對不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的內容，及時進行修改和廢止。

這一階段，廣東省人大常委會建立健全了法規起草、論證、聽證、評估、專家咨詢制度，建立了涉及的重大利益調整論證咨詢和爭議較大的重要立法事項引入第三方評估制度；充分發揮基層立法聯系點、立法基地、評估中心、立法咨詢專家的作用，拓寬公民有序參與立法途徑；加強了地方立法工作隊伍建設，2018年在全國率先開展立法工作人才評選，評出了75名政治堅定、業務精通、經驗豐富的立法工作人才。

總結法治建設經驗做到“五個堅持”

40年來，在中央和省委的領導下，在全國人大常委會的指導下，廣東不斷深化對中國特色社會主義法治建設規律和立法工作規律的認識，積累了豐富經驗。省人大常委會在40年的探索實踐中認識到，做好地方立法工作必須始終做到“五個堅持”。

—— 始終堅持黨對立法工作的領導。習近平總書記提出，堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產黨的領導。廣東省人大常委會切實增強堅持黨對立法工作領導的政治自覺，在立法活動和立法工作中，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，將黨中央和省委的決策部署作為立法工作的重心，準確體現和落實到立法的全過程、各方面。健全黨領導立法工作機制，堅持立法重大事項向省委請示報告。對立法規劃、年度立法工作計劃、新制定法規、重要的修訂法規、涉及重大體制和重大政策調整的立法事項，由常委會黨組報告省委討論決定。

—— 始終堅持發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。習近平總書記提出，推進科學立法，關鍵是完善立法體制；要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案表決程序。發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，必須完善立項論證制度，必須完善法規起草制度，必須完善爭議協商協調制度，必須完善法規案中個別重要條款單獨表決制度，必須完善立法后評估制度。發揮人大常委會在立法工作中的主導作用，應當加強溝通協調。

—— 始終堅持以人民為中心的立法理念。習近平總書記強調，要切實保障和改善民生，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。必須始終堅持以人民為中心的立法理念，弘揚社會主義核心價值觀，把促進社會公平正義、增進人民福祉作為地方立法工作的出發點和落腳點，努力做到人民有所呼、立法有所應。必須注重推進維護群眾切身利益的立法，關注弱勢群體權益保護、勞動者權益保障和生態環境保護，積極回應社會對民生、安全、環境等方面的要求，通過立法補齊民生短板、維護社會公平正義。

—— 始終堅持維護國家法制統一。習近平總書記提出，要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。地方立法工作中，要堅持法律體系的有機統一，加強與國家立法的配套、銜接與協調，避免地方法規“搶閘”出臺。要建立法規清理工作常態化機制，通過集中清理和單項清理相結合，及時修改和廢止與改革發展不相適應的法規，及時解決法規與上位法不一致、不協調等問題。要加強立法監督，建立完善規范性文件備案審查制度，實行有件必備，有備必審，有錯必糾。

—— 始終堅持從實際出發、突出地方特色。習近平總書記提出，要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性。必須圍繞改革發展中面臨的主要矛盾和突出問題，結合本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等方面選擇立法項目，把地方立法同解決本地特殊問題結合起來，突出鮮明的地方特色。必須扎實細致地做好調查研究工作，準確把握法規所要調整的社會關系本質和內在要求，深刻認識廣東省情和發展的階段性特征，把握矛盾的主要方面及其發展規律，緊緊抓住法規的核心內容和關鍵條款，注重務實管用，在堅持“不抵觸”的前提下，努力增強法規的針對性、可執行性，確保法規立得住、行得通、真管用。

認識立法工作規律處理好“四個關系”

省人大常委會在40年的探索實踐中還體會到做好地方立法工作，必須處理好“四個關系”。

—— 處理好立法與改革的關系。習近平總書記指出，改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。40年來，立法與改革相輔相成、相伴而生。隨著改革進入攻堅期和深水區，統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為的法律法規就明顯地具有穩定性與變動性相統一、階段性與前瞻性相統一的特點。一方面，法律法規必須從實際出發，著力解決現實中存在的問題，并且要相對穩定，就是要保持宏觀政策的連續性和穩定性，從而發揮其積累效應。但是，又不能拘泥于眼前的現實情況，立法還必須體現時代精神，特別要不斷總結改革進程中新鮮的、成功的經驗，使之制度化、法治化，要求具有一定的前瞻性，以引領、推動改革發展。立法工作要努力體現時代性，增強預見性，把握規律性，富于創造性，才能真正處理好立法與改革的關系，使立法決策與改革決策相銜接、相一致。

—— 處理好市場與政府的關系。習近平總書記指出，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟活動中各個主體、各種行為都必須以法律的形式得到規范，通過立法來規范市場運作，保障經濟社會有序發展，通過立法來推動政府職能轉變，為科學的宏觀調控、有效的政府治理提供法治保障。立法在賦予政府必要的行政管理手段的同時，也要對政府的權力進行規范、制約和監督，達到保障公民、法人和其他組織的合法權益不受侵犯的目的。要加強對權力的制約和監督，以推進行政機關依法行政、嚴格執法。

—— 處理好立法質量與效率的關系。提高立法質量和效率是加強和改進新時代立法工作的要求之一。習近平總書記指出，要提高立法工作質量和效率，保障和服務改革發展，營造和諧穩定社會環境。正確處理立法數量和效率的關系，應該在保證立法質量的前提下，盡可能做到質量與效率的統一，只要中央和省委有要求、現實有需要、群眾有期待，就要在保證立法質量的前提下，加快立法節奏，加大工作力度，堅持急用先立、先立先行，成熟一個立一個，積極推進法規的起草工作，已經提請審議的法規案要抓緊修改完善，已經比較完善的法規案要及時審議通過，確保改革發展穩定急需的法規及時出臺和完善。

—— 處理好促進經濟發展和保護生態環境的關系。習近平總書記指出，正確處理好生態環境保護和發展的關系，也就是綠水青山和金山銀山的關系，這是實現可持續發展的內在要求，也是我們推進現代化建設的重大原則。這就要求把環境保護放到同經濟發展同等重要的位置，建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的生態保護制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。當前，我省正處于環境質量由局部趨好向全面改善的攻堅期，必須采取有力措施，以最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，全面開展大氣、水、土壤污染防治，有效減少主要污染物排放總量，改善生態環境質量?！?/p>

相關鏈接

1979年7月，全國人大通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，首次規定省一級人大及其常委會“可以制定和頒布地方性法規”。

1981年11月，全國人大常委會通過決議授權廣東省人大及其常委會，制定經濟特區的各項單行經濟法規。

1985年5月，省政府頒布了《關于擬訂地方性法規程序的規定》，首次就地方立法的原則和相關程序進行了規范。

1993年，省人大常委會委托省法學會起草《廣東省經紀人管理條例》草案。這是國內首次委托專家學者起草地方性法規。

1999年，在《廣東省建設工程招標投標管理條例》的修訂過程中，省人大常委會就該條例舉行了國內第一次立法聽證會。

2001年2月，省人大通過《廣東省地方立法條例》，明確了制定、修改、廢止及批準本省地方性法規的具體程序。

2001年8月，省人大常委會在制定《廣東省電子交易條例》的過程中，舉辦了立法論壇，首開我國立法論壇先河。

2015年5月、9月和2016年1月，省人大常委會以決定形式分三批確定了17個設區的市行使地方立法權的時間。

2016年1月，省人大常委會通過的《廣東省人民代表大會關于修改〈廣東省地方立法條例〉的決定》，進一步完善立法論證、聽證、公開征求意見等機制。